Een niet onbelangrijke vraag is hoe de burger zich kan beschermen tegen het overheidshandelen van de administratie of de uitvoerende macht. Hiervoor bestaan een drietal mogelijkheden.
A. De ombudsman
Een eerste mogelijkheid, die eerder bemiddelend is, is een klacht indienen bij de ombudsdienst. Zowel de Belgische als Vlaamse overheden, alsook een aantal steden en andere bestuurlijke instellingen (zoals de overheidsbedrijven), hebben de ombudsfunctie ingevoerd (voor een lijst met contactgegevens, zie www.ombudsman.be). Zo zijn er onder meer een Europese, federale en Vlaamse ombudsman, een Ombudsdienst Pensioenen, een Ombudsman voor de Postsector, een Ombudsdienst voor Telecommunicatie, van de Verzekeringen, voor Consumentengeschillen Advocatuur (OCA), van de gerechtsdeurwaarders enz.
De ombudsdienst is een – als onafhankelijk bedoelde – instantie die klachten over het onbehoorlijk optreden van een overheid (of beroepsgroep) probeert te verhelpen. Vaak is het meer een luisterend oor dan een helpende hand, want rechtsherstel voor geschonden rechten kan hier niet verleend worden. De ombudsman kan aan de overheid ook enkel adviseren en geen bevelen geven. Zijn belangrijkste taak is bemiddelen tussen de overheid en de klagende bestuurde. Soms worden de klachten – anoniem – openbaar gemaakt via verslagen. Dit kan een onrechtstreekse druk uitoefenen op de administratie. Deze verslagen worden ook vaak besproken in de respectievelijke parlementen. We moeten ook steeds naar de toepasselijke wetgeving of oprichtende akte gaan kijken om de precieze opdracht en bevoegdheid van een ombudsdienst te kennen. Een algemene regeling bestaat in het Belgische recht niet.
B. Administratief beroep
Wie zich geschaad voelt door een optreden van de overheid, kan een administratief beroep instellen. Het administratief beroep wordt ingesteld bij een orgaan van het actief bestuur, dat op zich geen rechtsprekende functie heeft en dat als doelstelling heeft ervoor te zorgen dat een beslissing van het orgaan zelf of van een hiërarchisch ondergeschikt orgaan wordt ingetrokken, vernietigd, gewijzigd of eventueel wordt genomen. Dit administratief beroep kan verschillende vormen aannemen naargelang het orgaan dat het beroep behandelt. Dat is namelijk:
- ofwel hetzelfde als hetgene dat de oorspronkelijke beslissing genomen heeft (het zogenaamde willig beroep: bv. vragen aan een provinciegouverneur om terug te komen op zijn beslissing om een sportmanifestatie niet te laten doorgaan);
- ofwel de hiërarchisch meerdere van degene die de beslissing genomen heeft (bij gedeconcentreerde diensten);
- ofwel een toezichthoudende overheid is (bij gedecentraliseerde overheden);
- ofwel eventueel een volledig ander overheidsorgaan dat niet in een hiërarchische verhouding staat (het georganiseerd hoger beroep). In dit laatste geval regelt een formele wet de bevoegde instantie, de termijnen en de formaliteiten (meestal wordt beroep aangetekend door middel van een aangetekende brief).
In tegenstelling tot een jurisdictioneel beroep (zie hieronder), is een administratief beroep doorgaans goedkoop en weinig formalistisch. Bij een administratief beroep zullen zowel de opportuniteit als de legaliteit van de bestreden beslissing opnieuw bekeken worden. Een bestuur heeft immers de vrijheid om, op basis van alle gegevens, na te gaan welke maatregelen kunnen worden genomen. Zo kan onder meer ook rekening gehouden worden met intussen gewijzigde omstandigheden. Een rechter daarentegen moet/mag enkel kijken of het bestuur al dan niet de toepasselijke rechtsregel geschonden heeft (legaliteitsbeginsel) en kan zich dus niet in de plaats stellen van de overheid. Een ander verschilpunt is dat een jurisdictionele beslissing gezag van gewijsde heeft (een jurisdictioneel orgaan kan hierop dus niet terugkomen) en dus enkel kan worden aangevochten door middel van rechtsmiddelen. Ten slotte hebben burgers bij een jurisdictioneel beroep verschillende rechten van verdediging. Dit is niet altijd zo bij een administratief beroep, waar je bijvoorbeeld veel minder mogelijkheden hebt om je argumenten aan te halen en je verdediging uit te bouwen.
Aan een administratieve handeling kan een einde worden gesteld door een vernietiging (bv. door de toezichthoudende overheid of de Raad van State) of door intrekking wat inhoudt dat de overheid de handeling zelf opheft met terugwerkende kracht, waardoor de handeling zal beschouwd worden alsof ze nooit bestaan heeft.
C. Jurisdictioneel beroep
Ten slotte bestaat er ook het jurisdictioneel beroep. Zoals reeds aangehaald, kan een burger in sommige situaties bescherming zoeken bij de rechtscolleges. In het kader van het subjectief contentieux zijn dat de gewone rechtbanken, terwijl dat in het kader van het objectief contentieux om de administratieve rechtscolleges gaat. Het belangrijkste administratief rechtscollege is de Raad van State (afdeling Bestuursrechtspraak). Daarnaast werden echter de laatste jaren ook heel wat andere administratieve rechtscolleges opgericht.
a. De afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
De Raad van State heeft twee functies en daarom twee afdelingen. De afdeling Wetgeving geeft advies bij het tot stand komen van normen in bepaalde door de wet opgesomde gevallen, maar de afdeling Bestuursrechtspraak heeft een jurisdictionele bevoegdheid met betrekking tot administratieve rechtshandelingen. De afdeling kan bij wijze van arrest uitspraak doen over de verzoeken tot nietigverklaring (of schorsing) ingesteld tegen de akten en reglementen van de administratieve overheden. De belangrijkste administratieve rechtshandelingen waar het om gaat, zijn koninklijke besluiten, besluiten van gemeenschaps- en gewestregeringen, ministeriële besluiten, verordeningen, ministeriële omzendbrieven, gemeentelijke en provinciale verordeningen en besluiten, maar ook bepaalde beslissingen van functioneel gedecentraliseerde besturen (VRT, NMBS, De Lijn …).
Elke belanghebbende natuurlijke of rechtspersoon kan naar de Raad van State stappen. De ontvankelijkheidsvoorwaarden zijn dat eerst alle mogelijke administratieve beroepen zijn uitgeput en dat het verzoek binnen de zestig dagen na kennisname van het administratieve besluit wordt ingesteld. Wanneer een bedrijf bijvoorbeeld in Vlaanderen een omgevingsvergunning aanvraagt bij de bestendige deputatie van de provincie en deze geweigerd wordt, dan dient het eerst administratief beroep in te stellen bij de Vlaamse minister bevoegd voor Leefmilieu. Pas als deze administratieve beroepsinstantie ook de vergunning weigert, kan het bedrijf gerechtelijk of jurisdictioneel beroep instellen bij de Raad van State en pas dan begint de termijn te lopen.
Een andere voorwaarde is dat men belanghebbende moet zijn. Je moet als persoon kunnen aantonen dat die rechtshandeling jou een nadeel berokkent en dat de vernietiging ervan dat nadeel kan opheffen. Het moet een persoonlijk belang zijn. Hiermee wil men de actio popularis uitsluiten. Dit wil zeggen dat een beroep wordt ingesteld in het belang van de wet, bv. om de algemene volksgezondheid. Het is in concreto niet altijd gemakkelijk te bepalen of er een direct belang is. Soms kan er wel een collectief belang zijn, bv. een milieubeweging die optreedt voor een verbetering van het leefmilieu of wanneer een maatregel het milieu in gevaar zou brengen. De verzoekende partij moet ook een belang hebben bij elk afzonderlijk aangevoerd middel.
Men kan echter niet om gelijk welke reden de vernietiging bekomen bij de Raad. De Raad oordeelt immers nooit over de opportuniteit van de beslissing. Dit wil zeggen dat hij zich niet bezighoudt met de vraag of een beslissing beleidsmatig verantwoord is of intrinsiek goed of slecht. De Raad van State beoordeelt enkel de legaliteit. Er wordt onderzocht of het bestuur geen schending van de wet, overschrijding van de bevoegdheid of niet-naleving van substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen heeft begaan of zich eventueel heeft schuldig gemaakt aan machtsafwending. Machtsafwending houdt in dat een bestuur zijn macht gebruikt voor een ander doel dan het wettelijke. Wanneer bijvoorbeeld een polderbestuur, dat normaal gezien bevoegd is voor het beheer en onderhoud van de polders en wateringen, grachten laat overwelven, niet voor het waterbeheer zelf, maar om de dijkgraaf een private toegang tot zijn eigendom te verschaffen, dan heeft het polderbestuur zijn macht afgewend.
Schending van de wet moet dan weer begrepen worden als schending van elke hogere norm uit de hiërarchie, inclusief de algemene rechtsbeginselen. De Raad van State heeft in zijn rechtspraak wezenlijke bijdragen geleverd tot de vorming van de beginselen van behoorlijk bestuur (zie de thema’s over de formele rechtsbronnen en het administratief recht).
Vele normen schrijven ten slotte voor dat bepaalde vormvereisten moeten nageleefd worden. Als deze formaliteiten substantieel of essentieel zijn of als ze uitdrukkelijk “op straffe van nietigheid” zijn voorgeschreven en effectief door het bestuur niet zijn nageleefd, dan kan de vernietiging gevraagd worden van het aldus genomen besluit. Zo is het in het kader van de milieuwetgeving verplicht om de aanvraag van een vergunning openbaar bekend te maken. Is dit niet gebeurd, dan kan de vergunning vernietigd worden, ook al is ze voor het overige volkomen inhoudelijk in orde. Het ontbreken van het verplichte advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State voor reglementaire besluiten is een ander voorbeeld. Vele reglementen zijn in het verleden gesneuveld omdat de regering zich ten onrechte op de hoogdringendheid had gebaseerd en op basis daarvan geen advies had gevraagd.
Wanneer een administratieve rechtshandeling wordt vernietigd door de Raad van State, dan betekent dit dat ze definitief verdwijnt uit de rechtsorde. Dergelijke vernietiging werkt ex tunc, wat betekent dat de bestreden rechtshandeling geacht wordt nooit te hebben bestaan. Hierdoor verdwijnt ook de rechtsbasis van eventueel andere administratieve rechtshandelingen die op het vernietigde besluit gebaseerd zijn. De vernietiging geldt meteen ook voor iedereen, al zal ze verworven rechten nooit weer afnemen. Zo blijft een gebouw opgetrokken op basis van een omgevingsvergunning rechtsgeldig bestaan, ook al zou een bestemmingsplan waarop de vergunning gebaseerd was, vernietigd worden. De Raad kan beslissen om bepaalde gevolgen van een vernietigde beslissing te handhaven. De Raad kan bij tussenbeslissing ook een “bestuurlijke lus” toepassen. In dit geval wordt het dossier om een duidelijke maar herstelbare fout (er is bijvoorbeeld een handtekening onder een advies vergeten) teruggestuurd naar de administratie, die dan een nieuwe beslissing kan nemen (waarna deze vernieuwde beslissing onmiddellijk voorwerp is van het jurisdictioneel beroep). Op die manier worden opeenvolgende procedures met lange periodes van onzekerheid vermeden of beperkt.
Het grote euvel van de Belgische Raad van State was lange tijd (en is nog steeds in zekere mate) de permanente overbelasting, waardoor de procedures enorme vertraging oplopen. Procedures van tien jaar en langer waren geen uitzondering. In het begin van de jaren negentig is daarom de schorsingsprocedure (het administratief kort geding) ingevoerd. Ze laat toe om snel (normaal gezien binnen enkele maanden, maar bij echte uiterst dringende noodzakelijkheid zelfs binnen enkele uren) de gevolgen van een administratieve rechtshandeling op te schorten, in afwachting van de uitspraak over het vernietigingsverzoek. Om de schorsing te verkrijgen, moet de verzoekende partij niet enkel aantonen dat haar vernietigingsmiddelen op het eerste gezicht kennelijk gegrond zijn, maar daarenboven moet zij ook aantonen dat er voor haar een moeilijk te herstellen ernstig nadeel dreigt indien de bestreden administratieve beslissing niet geschorst wordt, bijvoorbeeld dat zij failliet zal worden verklaard (bij de snelste procedure moet ook de uiterst dringende noodzakelijkheid bewezen worden). Daarmee komt de schorsingsprocedure voor de Raad van State heel dicht in de buurt van de bevoegdheid van de gewone kortgedingrechter om voorlopige maatregelen te bevelen, wat onder meer ook de schorsing van een bestuurshandeling kan zijn.
b. De mogelijkheid voor de gewone rechtbanken en hoven: exceptie van onwettigheid
Niet alleen de Raad van State, maar ook elke gewone rechtbank kan de rechtssubjecten beschermen tegen onwettige handelingen van het bestuur. Artikel 159 van de Grondwet bepaalt: “de hoven en rechtbanken passen de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen”.
Wanneer dus voor een rechtbank een bepaling van een (reglementair) uitvoeringsbesluit wordt opgeworpen die nadelig is voor een partij, dan kan die partij proberen aan te tonen dat (dit onderdeel van) dat besluit onwettig is. Dit is het inroepen van de exceptie van onwettigheid of illegaliteit. Indien de rechter dit standpunt volgt, zal het besluit in de concrete zaak niet toegepast worden. Let wel, alleen reglementaire besluiten kunnen buiten toepassing gelaten worden. Individuele bestuurshandelingen kunnen alleen met een vernietigingsverzoek aangevochten worden. Als dit dus niet gebeurd is (binnen de zestig dagen), dan is en blijft de bestuurshandeling de iure geldig, al is ze de facto niet wettig.
Het kwestieuze (deel van een) reglementair besluit wordt dus niet toegepast, maar het wordt niet vernietigd. Het blijft met andere woorden als dusdanig in de rechtsorde bestaan en kan dus in andere geschillen, waar deze exceptie van illegaliteit niet wordt ingeroepen, wel toegepast worden. In tegenstelling tot het vernietigingsberoep bij de Raad van State, is de toepassing van artikel 159 van de Grondwet niet aan een termijn van 60 dagen gebonden. Ook heel oude besluiten kunnen dus aan hun legale basis getoetst worden.
c. Andere administratiefrechtelijke rechtscolleges
Als gevolg van de permanente overbelasting van de Raad van State hebben de Belgische wetgevers, naast en naar analogie met de Raad van State, andere administratieve rechtscolleges opgericht, telkens bevoegd voor een bepaalde materie.
Op federaal vlak is de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen opgericht (zie www.rvv-cce.be). Hierbij kan beroep aangetekend worden tegen beslissingen van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, tegen beslissingen van de Dienst Vreemdelingenzaken en tegen alle andere individuele beslissingen die genomen zijn met toepassing van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.
Op Vlaams niveau moet in de eerste plaats de Raad voor Vergunningsbetwistingen vermeld worden (zie www.dbrc.be/raad-voor-vergunningsbetwistingen). Het was eigenlijk het eerste “Vlaamse” rechtscollege. Bij de Raad kan beroep aangetekend worden tegen vergunningsbeslissingen betreffende het afleveren of weigeren van een omgevingsvergunning, valideringsbeslissingen en registratiebeslissingen.
Voor beroepen tegen beslissingen van de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer bij het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie van het Vlaamse Gewest, waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan beroep worden ingesteld bij een ander Vlaams rechtscollege, het Handhavingscollege (zie www.dbrc.be/handhavingscollege).
De Raad voor Vergunningsbetwistingen, het Handhavingscollege en de Raad voor Verkiezingsbetwistingen zijn samen ondergebracht in de Dienst van de Vlaamse Bestuursrechtscolleges (DBRC), die moet zorgen voor formele stroomlijning, efficiëntie en gemeenschappelijke rechtspositieregeling.
Voor de studerende jeugd in Vlaanderen is de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen van belang (http://onderwijs.vlaanderen.be/nl/raad). Dit Vlaams administratief rechtscollege oordeelt over beroepen tegen beslissingen van universiteiten en hogescholen.
Ook naast de instellingen opgericht ter ontlasting van de Raad van State zijn er nog andere administratieve rechtscolleges, met eigen bevoegdheden. Zo is er de Belgische Mededingingsautoriteit (www.bma-abc.be), die als administratief rechtscollege beslissingen neemt over interne mededingingsconflicten. Voor startende ondernemers is de Vestigingsraad van belang, voor sommige slachtoffers de Commissie voor hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden. Ook de provinciale deputaties zijn in een aantal materies bevoegd.