Het algemeen administratief recht

A. Begripsbepaling

Het administratief recht of bestuursrecht bevat de regels met betrekking tot het bestuur, de administratie of de uitvoerende macht. In deze steeds groeiende rechtstak vinden we de normen waaraan de verschillende niveaus en organen van het bestuur zich moeten houden. De administratieve overheden waarop het bestuursrecht van toepassing is (de regering, elke minister, maar ook elke ambtenaar van gemeentelijk, provinciaal of hoger niveau of elk orgaan van een functionele openbare dienst) hebben we hiervoor al ontmoet, want heel wat bestuurlijke overheden zijn ook politieke instellingen (zie thema Interne en internationale rechtsorden). Hier gaan we ze echter niet zozeer bekijken als materiële wettenmakers of beleidsbepalers, maar focussen we op hun relaties met de rechtssubjecten en hun onderlinge verhoudingen. Deze publiekrechtelijke of verticale relaties worden beheerst door de – in de hiërarchie van de normen hogere – wetten, de Grondwet en de supranationale normen, die de rechtsbescherming van de burger beogen. Deze regels zijn afdwingbaar via de gerechtelijke en de controlerende instellingen. Zij zijn eigenlijk bedoeld om elke vorm van onjuist machtsgebruik door het bestuur te vermijden (preventief) en desnoods te sanctioneren (curatief). Een basisidee is daarom dat elk bestuursniveau en -orgaan een toegewezen bevoegdheid heeft (de residuaire bevoegdheden – i.e. de niet uitdrukkelijk toegewezen bevoegdheden – liggen bij de wetgever) en dat machtsdelegatie in principe ontoelaatbaar is.

Het administratief recht wordt doorgaans nog eens in vele subtakken onderverdeeld. De massa van administratiefrechtelijke regels is, vooral na de Tweede Wereldoorlog, exponentieel toegenomen. Dit is onder andere omwille van de bekommernis om de garanties van een rechtsstaat zo goed mogelijk te garanderen, en ook gewoon omdat er steeds meer overheden zijn. Eens te meer kan deze bespreking dan ook slechts een eerste oppervlakkige toegang geven tot die rechtsmassa.

Het geheel van regels omvat onder meer de toewijzing van bevoegdheden, de bepaling van vormvereisten en termijnen, het voorschrijven van administratieve sancties, de organisatie van rechtsbescherming enz. Lange tijd werd het administratief recht beschouwd als een uitzonderingsrecht. Dit was vooral het gevolg van het feit dat het bestuursrecht een aantal van het privaatrecht afwijkende begrippen en toepassingstechnieken kent en dat het privaatrecht als een soort gemeen recht de harde kern van het rechtsonderwijs vormde. Vandaag wordt erkend dat privaatrecht en publiekrecht evenwaardige takken zijn. Er is overigens steeds meer verweving tussen publiek- en privaatrechtelijke technieken. Binnen het publiekrecht neemt het administratief recht kwantitatief gezien overigens de belangrijkste plaats in.

Het voorwerp van het administratief recht zijn de administratieve rechtshandelingen of bestuurshandelingen. Dit zijn dus rechtshandelingen die uitgaan van een (organieke of functionele) administratieve overheid of bestuur. In tegenstelling tot privaatrechtelijke rechtshandelingen genieten ze van een aantal bijzondere voorrechten:

Hun derdenbindende kracht houdt in dat hun verbindende kracht niet alleen tussen partijen geldt, maar ook ten aanzien van derden.
Ze genieten ook van een dwingende kracht: wie door een administratieve rechtshandeling verbonden is, kan niet stilzitten en wachten tot hij in gebreke gesteld wordt, maar moet effectief onmiddellijk tot uitvoering overgaan.
Ten derde heeft het overheidsbevel het voorrecht van de uitvoerbare kracht: de overheid moet zich niet eerst via gerechtelijke weg in het gelijk laten stellen vooraleer via dwang te kunnen uitvoeren. De bestuurde kan weliswaar bij een administratief of gerechtelijk rechtscollege opkomen tegen een bepaalde overheidsbeslissing, maar dit zal de uitvoeringsverplichting (tenzij de wet het uitdrukkelijk anders bepaalt) niet opschorten. Als je bijvoorbeeld niet akkoord bent met een belastingaanslag, zal je toch eerst moeten betalen en, als je het pleit wint, later terugvorderen.

Een administratieve rechtshandeling die rechten toekent, kan in principe slechts ingetrokken of beperkt worden wanneer de wet dat uitdrukkelijk toelaat. Intrekking is de impliciete of uitdrukkelijke rechtshandeling waarbij de beslissing teniet wordt gedaan. Ze wordt dus geacht nooit te hebben bestaan, zodat de intrekking dus eigenlijk retroactief werkt, wat op het eerste gezicht ingaat tegen het principe van de niet-retroactiviteit van administratieve rechtshandelingen. Onder limitatieve voorwaarden aanvaardt de rechtspraak niettemin intrekking buiten de expliciet wettelijk geregelde gevallen. Zo kan bij onwettigheid wegens schending van substantiële vormvoorwaarden een nieuwe beslissing worden genomen ter vervanging van de ingetrokken beslissing, op voorwaarde dat hiermee geen afbreuk wordt gedaan aan de subjectieve verworven rechten. Ook tuchtsancties kunnen ingetrokken worden omdat dit soort beslissingen geen rechten doen ontstaan in hoofde van derden. Wanneer de overheid een rechtshandeling wil intrekken, moet ze dat doen binnen de 60 dagen, de termijn voor vernietigingsberoep bij de Raad van State. Als er al een beroep bij de Raad van State is ingesteld, kan de administratieve overheid haar beslissing nog intrekken tot aan de sluiting van de debatten.

Het administratief recht heeft zijn eigen handhavings- en sanctiemechanismen. Doordat de administratie deelheeft aan het geweldmonopolie en dus geniet van de hiervoor vermelde privileges, kan ze kordater optreden tegen al wie de administratieve regels niet naleeft. Daarom zijn overheden vaak vragende partij om strafrechtelijk vervolgbare feiten uit het strafrecht te lichten en volledig administratiefrechtelijk te behandelen. In heel wat materies worden dergelijke feiten dan ook geseponeerd door het Openbaar Ministerie om de administratie toe te laten de eventuele strafsanctie te vervangen door een administratieve sanctie, bijvoorbeeld een geldboete. Omdat dit echter gevaren voor misbruiken inhoudt, is een jurisdictionele controle hoe dan ook nog steeds mogelijk, wat inhoudt dat de rechtsonderhorige de administratieve sanctie nog voor de rechtbank kan betwisten. De wet van 1999 voerde bijvoorbeeld het systeem in van de gemeentelijke administratieve sancties (bv. GAS-boetes), om inbreuken op de politiereglementen autonoom te kunnen afhandelen (zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie en de strafrechtbank): het laat toe om kleine criminaliteit of overlast aan te pakken, zoals grasmaaien op zondag, urineren op openbare plaatsen, moeskopperij (diefstal van oogst) … Deze bevoegdheden werden in de loop der jaren significant uitgebreid, waaronder met de GAS-wet van 24 juni 2013. Daarnaast kan de burgemeester een aantal maatregelen van bestuurlijke politie nemen, zoals de voorlopige sluiting van een vergunde inrichting. Essentieel is echter dat op een dergelijke administratieve beslissing finaal steeds rechterlijke controle mogelijk is.

Op Vlaams niveau zijn heel wat verspreide decretale regels (openbaarheid van bestuur, klachtenregeling, archief, strategische adviesraden, deugdelijk bestuur …) en jurisprudentiële evoluties gecodificeerd in het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Daarbij is onder meer voorzien in het recht op een kwaliteitsvolle en digitale dienstverlening. Ook participatie is een sturend beginsel. Het decreet is van toepassing op de Vlaamse instellingen, diensten en organen, lokale (gemeentelijke) overheden, milieu-instanties en instellingen met een publieke taak. Een innovatie is de expliciete voorziening van bestuurlijke bemiddeling.

B. Bestuurlijke of administratieve overheden

Administratieve rechtshandelingen gaan (in principe, want er zijn ook private rechtspersonen die een functionele openbare dienst uitmaken, zie verder) uit van publiekrechtelijke rechtspersonen, die (een deel van) het gezagsmonopolie genieten. Het gaat in de eerste plaats om publiekrechtelijke rechtspersonen zoals de gemeenten, de provincies, de gewesten, de gemeenschappen, de staat, de Europese Unie … die handelen door middel van hun organen: als je bijvoorbeeld voor een rechtscollege wil opkomen tegen een ministerieel besluit, zal je niet tegen de minister, maar tegen de staat (of het gewest of de gemeenschap) moeten procederen.

Typisch voor administraties is hun hiërarchische organisatie, met aan de top de politiek verantwoordelijke minister.

Tot de bestuurlijke overheden behoren ook de talloze openbare diensten. Een openbare dienst is opgericht, minstens erkend, door de openbare macht. Hij verleent diensten van algemeen belang. Volgens de noden van de dienst is hij dan ook veranderlijk of aanpasbaar. Een openbare dienst wordt beheerst door het beginsel van de continuïteit (het publiek moet er in principe op continue wijze een beroep op kunnen doen) en het beginsel van de benuttingsgelijkheid (alle rechtssubjecten kunnen er op een gelijke manier gebruik van maken). Openbare diensten worden ook beheerst door een aantal principes van actieve en passieve openbaarheid van bestuur. Ze kunnen onder bepaalde voorwaarden in concessie gegeven worden. Onder meer instellingen van openbaar nut (ION) en openbare instellingen van sociale zekerheid stellen ook administratieve rechtshandelingen.

Zelfs sommige privaatrechtelijke rechtspersonen (zoals verenigingen zonder winstoogmerk), namelijk als ze organiek of functioneel als openbare dienst kunnen worden beschouwd, kunnen administratieve rechtshandelingen stellen. Ze worden geacht een stukje van het machtsmonopolie van de overheid uit te oefenen, omdat ze beslissingen kunnen nemen die derden binden.

C. De goederen in het administratief recht

De goederen (gebouwen, wegen, kopieermachines, museumschilderijen, politiecombi’s …) die eigendom zijn van een overheid, maken ofwel deel uit van het privaat ofwel van het publiek domein. Het privaat domein onderscheidt zich eigenlijk in niets van de gewone goederen uit het burgerlijk recht. Dit betekent bijvoorbeeld dat ze bij gedwongen uitvoering voor beslag vatbaar zijn. Dit is niet het geval voor goederen van het openbaar domein, omdat deze voor publiek gebruik of ten algemenen nutte “geaffecteerd” zijn. Deze affectatie kan zowel uitdrukkelijk als stilzwijgend gebeuren. Als een gemeente bijvoorbeeld een gemeentelijke weg creëert, dan wordt deze weg opengesteld voor iedereen. Door de affectatie worden deze goederen, die voorheen behoorden tot het privaat domein van de overheid of tot de eigendom van een particulier, buiten de handel gesteld.

Wanneer dit voor het algemene nut noodzakelijk is, kan een overheid een (onroerend) goed onteigenen, zodat – mits billijke en voorafgaande vergoeding (artikel 16 Grondwet) – de eigendom van een particulier overgaat op de overheid. Wanneer er uitzonderlijke omstandigheden zijn, kan de overheid goederen – zowel roerende als onroerende – en diensten ook opeisen. Omwille van het dringende karakter moet in dit geval niet voorafgaand vergoed worden, maar zal achteraf restitutie of een genoegdoening volgen.

Ten slotte kunnen door de overheden erfdienstbaarheden van openbaar nut opgelegd worden. Een onroerend goed blijft dan in particuliere eigendom, maar er worden – meestal zonder vergoeding – bepaalde lasten op gelegd. Telkens gaat het om een last op een privé-eigendom, niet ten bate van het onroerend goed van iemand anders (zoals bij private erfdienstbaarheden), maar tot algemeen nut. Zo zijn het bouwverbod in een natuurgebied van een ruimtelijk uitvoeringsplan of op de eigendomspercelen getroffen door het duinendecreet publieke erfdienstbaarheden. De bestemmingsplannen van de ruimtelijke ordening leggen dus op alle gronden erfdienstbaarheden van openbaar nut.

D. De bronnen van het administratief recht

De regels van het administratief recht vinden we op elke laddersport van de hiërarchie der normen. Het wettigheids- of legaliteitsbeginsel verplicht het bestuur rekening te houden met elke hogere norm en de fundamentele rechten en vrijheden bepalen de maximale grenzen van de bewegingsruimte. Rechtspraak en rechtsleer hebben in de afgelopen decennia ook heel wat bijgedragen tot een meer precieze begripsvorming binnen het administratief recht, terwijl de gewoonte hier slechts een heel minimale rol speelt. Het administratief recht is dan weer bij uitstek het terrein waarop de algemene rechtsbeginselen zich hebben ontwikkeld. Toegepast op de relatie tussen de overheid en het rechtssubject noemen we ze de beginselen van behoorlijk bestuur. Het zijn dwingende gedragsregels van bestuursfatsoen, die in het algemeen rechtsbewustzijn aangevoeld worden, zonder dat ze (noodzakelijk) uitdrukkelijk in de Grondwet of in de wet zijn neergeschreven. Ze stellen in concreto grenzen aan de uitoefening van de discretionaire bestuursbevoegdheid. Ze zijn in België vooral gegroeid uit de beslissingen van de Raad van State. De Raad slaagde er op die manier in het enge keurslijf van de – eerder formele – wetmatigheidscontrole af te gooien om te komen tot een materiële (inhoudelijke) rechtmatigheidscontrole.

Precies omdat de beginselen van behoorlijk bestuur eigenlijk ongeschreven zijn, variëren de gehanteerde benamingen wel eens. Volgens sommige auteurs en rechters is er zelfs slechts één beginsel van behoorlijk bestuur, dat verschillende verschijningsvormen heeft. Hoe dan ook zijn de belangrijkste in de rechtspraktijk genoemde beginselen de volgende:

Het redelijkheidsbeginsel: hoe groot de beoordelings- en beleidsvrijheid van een bestuur ook mag zijn, de beslissingen ervan dienen de toets aan de redelijkheid te doorstaan. De rechter beschikt hierbij over een marginaal toetsingsrecht door na te gaan of de overheid in alle redelijkheid tot de genomen beslissing kon komen op basis van de haar gekende gegevens. De rechter bekijkt of de marges (de grenzen) van de redelijkheid overschreden zijn of, met andere woorden, of de beslissing al dan niet kennelijk onredelijk is. De beoordeling zal onder meer een belangenafweging inhouden en daarom behoort ook de zuinigheidsplicht (de plicht om uit de beschikbare alternatieven de minst belastende te kiezen) tot het redelijkheidsbeginsel. Een beslissing zal onredelijk zijn wanneer blijkt dat geen enkel redelijk bestuur in dezelfde omstandigheden tot dezelfde beslissing zou gekomen zijn.
Het evenredigheidsbeginsel is in zekere zin ook een toepassing van de redelijkheidsnorm. Dit principe komt vooral te berde waar administratieve of tuchtrechtelijke sancties worden opgelegd, omdat deze in verhouding dienen te staan tot de inbreuk.
Het motiveringsbeginsel vereist dat elke administratieve rechtshandeling gebaseerd is op draagkrachtige, begrijpelijke en rechtens aanvaardbare motieven. De Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen expliciteert dit beginsel in de mate het de formele motivering regelt.
Het onpartijdigheidsbeginsel (nemo iudex in causa sua) slaat op de procedurele waarborg van fair play. Vooral in tuchtzaken is het beginsel vaak aan de orde: tuchtcolleges moeten in volledige onafhankelijkheid kunnen oordelen en elke vorm van (schijn van) partijdigheid is sanctioneerbaar, zowel structureel als wat de individuele leden van het tuchtcollege betreft.
Het hoorrecht ligt in dezelfde procedurele lijn. Niemand kan gesanctioneerd worden vooraleer hij de mogelijkheid gekregen heeft zijn verweer ten aanzien van de hem ten laste gelegde feiten uit de doeken te doen.
De zorgvuldigheidsnorm legt de overheid op om met de argumenten van de betrokkene rekening te houden en vereist daarenboven dat de overheid zo goed mogelijk alle feitelijke en juridische elementen onderzoekt opdat zij met kennis van zaken een beslissing kan nemen. De zorgvuldigheidsnorm legt het bestuur ook op alle betrokken belangen voldoende af te wegen.
Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel behoeden de overheid ervan de verwachtingen die bij de burger verwekt zijn, te beschamen. Dit houdt onder meer een verbod in voor de overheid om eerder verleende voordelen retroactief weg te nemen.
Het beginsel van de redelijke termijn verplicht het bestuur om binnen een redelijk tijdsbestek een beslissing te nemen. De rechter zal in concreto (rekening houdend met de specifieke aard van het probleem en met de omstandigheden) dienen uit te maken wat al dan niet redelijk is. Zo kan het zijn dat een bestuur slechts iets kan beslissen nadat door een aantal andere bestuursorganen advies is verleend, wat een hele tijd kan duren.

E. Openbaarheid van bestuur

Artikel 32 van de Grondwet geeft aan iedereen “het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134”. Dit is het beginsel van de openbaarheid van bestuur. De wettelijke regeling ervan verschilt van bestuursniveau tot bestuursniveau, maar de essentie is steeds dezelfde: bestuursdocumenten (ruim te begrijpen als alle informatie, in welke vorm dan ook, waarover de administratieve overheid beschikt) moeten openbaar gemaakt worden. Het principe heeft een actief- en een passiefzijde.

Op basis van de actieve openbaarheidsplicht moet de overheid spontaan en op een duidelijke en objectieve manier informatie verschaffen. Dit is bijvoorbeeld een taak voor de voorlichtings- of communicatieambtenaren, die ruchtbaarheid moeten geven aan de vele algemene beleidsbeslissingen die genomen worden. Deze taak omvat ook de plicht dat op elk overheidsdocument (ook en vooral die met individuele strekking) duidelijk de afzender vermeld moet worden of althans de instantie of persoon die met betrekking tot de materie meer informatie kan verstrekken. Bij elke individuele administratieve handeling moet tevens vermeld worden hoe tegen deze beslissing administratief beroep dan wel jurisdictioneel beroep kan worden ingesteld. Is dit niet het geval, dan is de sanctie dat de termijn om alsnog administratief of gerechtelijk beroep in te stellen, niet begint te lopen.

De passieve openbaarheid van bestuur houdt in dat iedereen het recht heeft om elk bestuursdocument ter plaatse in te kijken en er een afschrift van te vragen. Er zijn wel een aantal beperkingen op dit principe, bijvoorbeeld om redenen van bescherming van de privacy en (staats)veiligheid. Bijzondere wetgeving regelt de openbaarheid van bestuur bij verschillende specifieke overheden (Europese instellingen, provincie, gemeente …) en voor specifieke materies zoals het omgevingsrecht.

F. Het administratief beroep

Zowel bij de bespreking van de fundamentele rechten als van de rechtshandhaving kwam het administratief beroep al ter sprake. Het gaat om de curatieve rechtsbescherming van de burger tegen overheidshandelen.

Deze bescherming kan via de gewone rechtbanken, de Raad van State of een van de vier Vlaamse bestuursrechtcolleges (het Handhavingscollege, de Raad voor Vergunningsbetwistingen, de Raad voor Verkiezingsbetwistingen en de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen, samen ondersteund door de Dienst van de Bestuursrechtscolleges). Dan spreken we van jurisdictioneel beroep. Of het kan door een beroep te doen op een orgaan van actief bestuur. Dan spreken we van administratief beroep. Soms is vereist dat eerst een administratief beroep wordt doorlopen, alvorens jurisdictioneel beroep mogelijk is. We spreken dan van een georganiseerd bestuurlijk beroep. In dit laatste geval regelt een formele wet de bevoegde instantie, de termijnen en formaliteiten. De (niet-georganiseerde) bestuurlijke beroepen kunnen op hun beurt verschillende vormen aannemen, naargelang bij welk bestuursorgaan men beroep instelt. Dit kan gaan om hetzelfde orgaan als hetgeen dat de oorspronkelijke beslissing genomen heeft (het zogenaamde willig beroep), ofwel de hiërarchisch meerdere van het orgaan dat de beslissing genomen heeft (vooral bij gedeconcentreerde diensten) (dit is het hiërarchisch beroep), ofwel de toezichthoudende overheid ten opzichte van het orgaan dat de beslissing genomen heeft (bij gedecentraliseerde overheden) (dit is het beroep op de toezichthoudende overheid).

In tegenstelling tot een jurisdictioneel beroep, is een administratief beroep gewoonlijk weinig formalistisch en goedkoop (meestal door middel van een aangetekende brief). Belangrijker echter is dat bij een administratief beroep zowel de opportuniteit als de legaliteit opnieuw bekeken worden. Zo kan onder meer ook rekening gehouden worden met intussen gewijzigde omstandigheden. Jurisdictioneel beroep beperkt zich tot de legaliteitscontrole.

G. De ombudsdienst

Zowel de Belgische als Vlaamse overheden, alsook een aantal steden en andere bestuurlijke instellingen (zoals de overheidsbedrijven), hebben de ombudsfunctie ingevoerd (voor een lijst met contactgegevens, zie www.ombudsman.be). Er is onder meer een Europese, federale en Vlaamse ombudsman, een Ombudsdienst Pensioenen, een Ombudsman voor de Postsector, voor Telecommunicatie, van de Verzekeringen, voor het notariaat enz. De bestuurlijke ombudsdienst is een onafhankelijke instantie – dat is althans de bedoeling – die klachten probeert te verhelpen over het onbehoorlijk optreden van de overheid. Het is vaak meer een luisterend oor dan een helpende hand, want rechtsherstel voor geschonden rechten kan hier niet verleend worden. De ombudsman kan de overheid immers enkel adviseren, geen bevelen geven. Hij kan hoogstens bemiddelen tussen de overheid en de klagende bestuurde. We moeten ook steeds naar de toepasselijke wetgeving of oprichtende akte gaan kijken om de precieze opdracht en bevoegdheid van een ombudsdienst te kennen. Een algemene regeling bestaat in het Belgische recht niet.

Binnen de administratie zelf komen wantoestanden of disfuncties vaak aan het licht door het optreden van een zogenaamde klokkenluider. Federale ambtenaren kunnen terecht bij het Centraal Meldpunt voor Veronderstelde Integriteitsschendingen (deze functie wordt waargenomen door de federale Ombudsman), ook wel het Centrum Integriteit genoemd, en ze kunnen daarbij rekenen op garanties tegen represailles.