Bijzondere takken van het administratief recht

A. Recht van het openbaar ambt

Een ambtenaar is een persoon die werknemer is bij een administratieve overheid. Als hij niet onder een arbeidscontract is aangeworven (contractueel personeel), dan wordt zijn rechtspositie geregeld door het ambtenarenstatuut (statutair personeel). Dit statuut of deze rechtspositieregeling bevat onder meer normen over de weddebarema’s, de aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden, de discretieplicht en andere verplichtingen, de evaluaties en de mogelijke sancties. Het overheidspersoneel is ingedeeld in categorieën en niveaus, verschillend van overheid tot overheid. We kunnen niet ingaan op de diverse rechtspositieregelingen van alle in België werkzame overheden (gemeenschaps- en gewestadministraties, provincies en gemeenten, parastatalen, openbare en wetenschappelijke instellingen, federale en lokale politie …).

Een essentieel onderscheid met werknemers uit de private sector is (voorlopig nog?) dat ambtenaren vast benoemd kunnen worden en in beginsel slechts in een zeer beperkt aantal wettelijk omschreven gevallen ontslagen kunnen worden. Ambtenaren zijn bovendien onderworpen aan een tuchtrecht. Ze kunnen gesanctioneerd worden nadat ze over de hen ten laste gelegde feiten gehoord zijn. Tegen een tuchtbeslissing kan administratief beroep worden ingesteld. Als het administratief beroep is uitgeput, kan men een jurisdictioneel beroep bij de Raad van State instellen.

Hoewel de concrete job van een ambtenaar inhoudelijk in niets verschilt van de job van een werknemer in de privésector, zijn er wegens de bijzondere (verticale) aard van de overheidstewerkstelling juridisch gezien andere regelingen van toepassing. Zo geldt, onder meer, omwille van de continuïteit van de openbare dienst, een beperking van het stakingsrecht. Op overheidspersoneel (zowel statutair als contractueel) is ook een eigen aansprakelijkheidsregeling van toepassing.

B. Kieswetgeving

In het hoofdstuk over de rechtsorden en rechtsstructuur werden al verschillende verkiezingen vermeld (gemeente, provincie, gemeenschap en gewest, Kamer van Volksvertegenwoordigers, Europees Parlement). De leeftijdsgrenzen voor het actieve en passieve kiesrecht worden vastgelegd door de wet. De eigenlijke organisatie van de stemverrichtingen en de eventuele betwistingen ervan behoren tot het bestuursrecht. De regelingen verschillen van verkiezing tot verkiezing. We beperken ons hier tot enkele begrippen in verband met de zeteltoewijzing, omdat die de niet zo evidente spiegel is van het aantal behaalde persoonlijke stemmen.

Om de verdeling van de te begeven zetels te kennen, wordt een aantal berekeningen gemaakt. Eerst wordt het stemcijfer van elke lijst bepaald. Dit is het aantal geldige stembiljetten van één lijst, waarop een stem (lijststem of een of meer naamstemmen) werd uitgebracht. Vervolgens worden de zetels verdeeld. Bij de gemeenteraadsverkiezingen gebruikt men het systeem Imperiali. Dit houdt in dat de stemcijfers van de verschillende lijsten elk gedeeld worden door 2, 3, 4, 5 enz. De bekomen quotiënten worden dan volgens grootte gerangschikt tot het aantal te begeven zetels bereikt is (bij het systeem D’Hondt, gebruikt bij bv. de provincieraads- en parlementsverkiezingen, wordt eerst gedeeld door 1, dan 2, 3 enz.). Het laagste quotiënt dat in aanmerking komt voor een zetel is de kiesdeler. Als twee partijen evenveel stemmen halen, dan gaat de zetel naar de partij met de kandidaat met de meeste voorkeurstemmen. Als ook dit gelijk zou zijn, dan heeft de oudste kandidaat voorrang.

Vervolgens gebeurt de effectieve zeteltoewijzing. Eerst komt dan de kandidaat met de meeste stemmen. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de persoonlijke voorkeurstemmen, maar wordt ook een aantal stemmen, de zogenaamde bijstemmen, uit een gemeenschappelijke pot toegekend. Deze pot wordt gevormd door de lijststemmen. Aan de impact ervan is de laatste jaren al vaak gesleuteld en ze is ook niet voor alle verkiezingen dezelfde.

C. Overheidsopdrachten

Contracteren met de overheid, kopen of verkopen bijvoorbeeld, kan door gebruik te maken van privaatrechtelijke technieken (bv. de koopovereenkomst zoals geregeld in het (oud) Burgerlijk Wetboek), maar dit is om verschillende redenen in de meeste gevallen niet toegelaten. Onder meer om financiële malversaties uit te sluiten, omwille van de gelijkheid tussen de kandiderende contractanten en met het oog op bepaalde waarborgen qua uitvoering, voorzien verschillende wetten en reglementen immers in bijzondere procedures voor het geval de overheid wil contracteren met particulieren.

De wetgeving voor overheidsopdrachten legt regels op met betrekking tot:

1. bekendmaking: in de meeste gevallen moet de overheidsdienst aankondigen welke opdracht ze wil laten uitvoeren en wat de voorwaarden zijn om mee te dingen;
2. type opdracht: gaat het om diensten, leveringen of werken (voor elk type opdracht gelden er andere regels)?;
3. procedure: afhankelijk van de aard van de opdracht moet de overheidsdienst een specifieke procedure volgen om te kiezen tussen de verschillende ondernemingen die kandidaat zijn om de opdracht uit te voeren;
4. de uitvoering: na de toekenning van de opdracht (gunning) gelden nog een aantal regels met betrekking tot de uitvoeringstermijn van de opdracht, de betaling, de facturatie en eventuele boetes (voor bijvoorbeeld vertraging in de uitvoering).

De wetgeving laat verschillende soorten procedures voor overheidsopdrachten toe (openbare en beperkte aanbesteding; algemene en beperkte offerteaanvraag en onderhandelingsprocedure met of zonder bekendmaking). Als een overheidsdienst een opdracht voor diensten, leveringen of werken wil bestellen, dan is die dienst in de meeste gevallen verplicht om de opdracht openbaar te maken aan het publiek. Hierop zijn wel uitzonderingen mogelijk.

D. Migratierecht

Vreemdeling is iedereen die zijn Belgische nationaliteit niet kan bewijzen. Een vreemdeling heeft in België in principe dezelfde rechten als een Belg, behalve de uitzonderingen bij wet gesteld. Nationale onderdanen van andere lidstaten van de Europese Unie hebben quasi volledig dezelfde rechten. Het is onmogelijk om op alle reglementeringen in verband met vreemdelingen in te gaan. Belangrijke aspecten zijn onder meer de tewerkstelling (wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers), de sociale zekerheid en de verblijfsreglementering.

De verblijfsreglementering wordt geregeld door de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. De verblijfsreglementering kent drie fasen: het verblijf voor korte duur (dit is drie maanden), het verblijf voor meer dan drie maanden en de vestiging. Deze wet regelt onder meer de gezinshereniging. Daarenboven moet sterk rekening worden gehouden met de invloed van het Europees recht.

Voor vluchtelingen gelden speciale regels. Dit zijn vreemdelingen die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren, omdat zij een gegronde vrees koesteren om er te worden vervolgd wegens hun zogenaamd ras, etniciteit, godsdienst, nationaliteit, sociale status of politieke overtuiging. De bevoegde federale overheden zijn de dienst Vreemdelingenzaken en het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS). Voor meer details verwijzen we naar de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. De toegang tot het grondgebied is nog steeds een federale aangelegenheid. Betwistingen worden beslecht door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Eventuele cassatieberoepen tegen zijn uitspraken komen voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen heeft volle rechtsmacht en kan dus de beslissing van de CGVS bevestigen of hervormen. De Raad is ook bevoegd voor hoger beroep tegen alle andere individuele beslissingen genomen op basis van de Vreemdelingenwet. Bij deze laatste beroepen beschikt de Raad echter alleen over een annulatiebevoegdheid.

Het CGVS kan, naast het statuut van erkend vluchteling, ook het statuut van subsidiair beschermde toekennen. Men krijgt dan een verblijfsvergunning voor een beperkte periode van een jaar. Een aantal wetten van het land van herkomst blijven van toepassing voor de subsidiair beschermde.

Eenmaal toegelaten tot het grondgebied behoort elke natuurlijke persoon tot een gemeenschap. In Vlaanderen geldt in dit verband het decreet integratie- en inburgeringsbeleid van 7 juni 2013. Het is gericht op de doelgroepen van enerzijds de meerderjarige vreemdelingen, die zich voor het eerst inschrijven in een gemeente van het Nederlandse taalgebied of het taalgebied Brussel-hoofdstad, en anderzijds de minderjarige anderstalige nieuwkomers. Het gaat zowel om personen die zich hier vestigen als om erkende vluchtelingen en personen met het statuut van subsidiaire bescherming. Ze moeten een inburgeringstraject volgen. Met het oog daarop moeten zij zich binnen de drie maanden wenden tot het onthaalbureau van hun gemeente en vervolgens regelmatig deelnemen aan een vormingsprogramma. Dit wordt opgenomen in een inburgeringscontract. Na afloop van de vorming ontvangen ze een attest. Wie zich niet aanmeldt bij het onthaalbureau of niet deelneemt aan het programma, riskeert een geldboete. Het inburgeringstraject heeft als primaire doelstelling de zelfredzaamheid te vergroten. Een voldoende beheersing van de Nederlandse taal is daarbij cruciaal.

E. Onderwijsrecht

In België geldt een leerplicht en geen schoolplicht. De leerplicht duurt twaalf jaar en gaat in vanaf de maand september van het jaar waarin het kind zes jaar wordt. Naast de leerplicht zijn ook nog de volgende aspecten federale aangelegenheden: de pensioenregeling van de onderwijspersoneelsleden en de minimumvoorwaarden voor de diploma’s.

De eigenlijke organisatie van het onderwijs is een gemeenschapsmaterie. De Vlaamse invulling van het onderwijslandschap kwam al ter sprake bij de bespreking van het fundamentele recht van onderwijsvrijheid (zie thema Fundamentele rechten). Naast de vrijheid is ook de kosteloosheid een basisrecht. Concreet betekent dit dat voor het basisonderwijs en het middelbaar onderwijs geen toegangsgeld mag gevraagd worden. Voor de schoolkosten in het middelbaar onderwijs en voor de inschrijvingsgelden en andere kosten in het hoger onderwijs is een systeem van studietoelagen uitgewerkt.

Kortheidshalve vermelden we hier nog dat aparte decreten de organisatie regelen van het basisonderwijs, het middelbaar onderwijs en het hoger onderwijs. Daarnaast zijn er decreten met betrekking tot specifieke onderwerpen zoals de participatie, de centra voor leerlingenbegeleiding (CLB’s) en gelijke onderwijskansen. De krachtlijnen van dit laatste decreet zijn dat elk kind recht heeft op een inschrijving in een school naar keuze mits men met het pedagogische project instemt (enige uitzonderingen zijn veiligheidsproblemen en het definitief tuchtrechtelijk uitgesloten zijn), de oprichting van lokale overlegplatforms en een Commissie inzake leerlingenrechten (die oordelen over de weigering of doorverwijzing) en een geïntegreerd ondersteuningsaanbod dat de scholen toelaat een zorgbrede werking te ontwikkelen gericht op kansarme kinderen. Meer informatie kan je vinden op www.ond.vlaanderen.be.

F. Mediarecht

Het mediarecht is de bundeling van de rechtsregels betreffende de organisatie en het eventuele bijzondere statuut van de communicatiemedia. Daarbij komen een aantal privaatrechtelijke aspecten kijken (zoals de regeling van het auteursrecht op gedrukte of uitgezonden creaties) en natuurlijk de fundamentele rechten van vrije meningsuiting en drukpers, maar de hoofdmoot is administratief recht. Het mediarecht bevat de normen waaraan de werking van de media moet voldoen. Het bepaalt de aansprakelijkheden voor eventuele onrechtmatigheden en de rechtsbescherming van de burger tegen foutief mediagebruik.

Als gevolg van de staatshervormingen is de bevoegdheid inzake radio en televisie vandaag een gemeenschapsaangelegenheid. De openbare omroep van Vlaanderen, de Vlaamse Radio en Televisie (VRT), is een naamloze vennootschap van publiek recht. Daarnaast bestaan er vrije radio’s en private televisiestations. De Vlaamse regulator voor de media houdt als onafhankelijke instelling toezicht op de audiovisuele media (www.vlaamseregulatormedia.be).

G. Andere takken

Andere bijzondere takken van het administratief recht vallen wegens hun techniciteit volledig buiten het bestek van dit boek. In heel veel van die takken wordt gewerkt met vergunningen. Volgens het vergunningsrecht zijn handelingen (bouwen, een bedrijf opstarten, een winkel openen, nachtlawaai maken …) verboden, tenzij je van de bevoegde administratieve overheid de toelating krijgt om het toch te doen. De overheid past bij het verlenen van de vergunning alle wettelijke normen toe en weegt de betrokken belangen van vergunningsaanvragen en van potentieel benadeelde derden met elkaar af. In Vlaanderen is voor een aantal vergunningen jurisdictioneel beroep mogelijk bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De Raad kan bij tussenbeslissing een “bestuurlijke lus” toepassen. In dit geval wordt het dossier om een duidelijke, maar herstelbare procedure- of vormfout (er is bv. een handtekening onder een advies vergeten) teruggestuurd naar de administratie, die dan een nieuwe beslissing kan nemen (waarna deze vernieuwde beslissing onmiddellijk voorwerp is van het jurisdictioneel beroep). Op die manier worden opeenvolgende procedures vermeden. Het is een afwijking van het principe dat de bestuursrechter zich niet in de plaats stelt van de overheid, maar eigenlijk enkel kan vernietigen (waarna het opnieuw aan de administratie toekomt al dan niet een nieuwe beslissing te nemen).

Indien je toch een vergunningplichtige handeling stelt zonder voorafgaande vergunning, dan kan een sanctie opgelegd worden. Vaak bestaat er echter ook een mogelijkheid van regularisatie. Dit is een positief correctiemechanisme waardoor de wederrechtelijke situatie opnieuw in overeenstemming wordt gebracht met het recht. Dit kan zowel voor, tijdens als na een rechterlijk geding daarover.