Verschillende gezagsinstanties in België hebben de bevoegdheid om materiële wetten uit te vaardigen. Zo vaardigt de wetgever wetten uit, neemt de uitvoerende macht koninklijke en ministeriële besluiten en vaardigen de gemeenteraden en provinciebesturen op lokaal niveau ook reglementen uit. Gelet op de federale structuur hebben ook de deelstaten de bevoegdheden om juridische gedragsvoorschriften uit te vaardigen, nl. decreten en ordonnanties, die kracht van wet hebben en op dezelfde hoogte staan als de federale wetten. België functioneert daarenboven binnen een internationale rechtsorde waarbij een deel van de nationale soevereiniteit is overgedragen aan de Europese Unie, die op haar beurt normen uitvaardigt. Verder zijn er ook nog internationale verdragen.
Volledigheidshalve vermelden we nog dat er ook nog verbindende voorschriften zijn met algemene strekking, die niet uitgaan van een overheid, maar het gevolg zijn van onderhandelde afspraken, zoals collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO). Als een CAO bij koninklijk besluit algemeen verbindend is verklaard, dan is het een materiële wet. Is dit niet het geval, dan is het slechts een overeenkomst, die echter toch op alle rechtssubjecten die vertegenwoordigd zijn door de contracterende partijen van toepassing is. Een CAO is immers een overeenkomst tussen enerzijds een werkgever of een representatieve vertegenwoordiging van werkgevers (indien afgesloten in de Nationale Arbeidsraad gelden ze voor heel België; anders per sector of op bedrijfsniveau) en anderzijds een vertegenwoordiging van de werknemers (van die sector of dat bedrijf). Wie niet aangesloten is bij een vakbond, zal toch gebonden zijn door de CAO's die gelden voor het bedrijf waar hij werkt. Dit soort overeenkomsten wordt onderhandeld en afgesloten binnen de paritaire comités (zie thema Sociaal recht).
Kortom, we worden geconfronteerd met een enorm amalgaam aan normen. De vraag die zich dan stelt, is hoe al deze regels zich tot elkaar verhouden. Wat gebeurt er bijvoorbeeld als verschillende normen zaken regelen die echter met elkaar in strijd zijn? Wie of welke norm heeft dan voorrang boven de andere? Dit wordt bepaald door wat we de leer van de hiërarchie van de rechtsnormen noemen. Deze hiërarchie is een fundamenteel principe in elke rechtsstaat. Lagere normen kunnen enkel hogere normen uitvoeren, specificeren of verduidelijken. Ze moeten de hogere normen minstens respecteren. Ook de gezagsdragers zijn gebonden door het recht dat ze moeten toepassen. Iedere burger zou de mogelijkheid moeten hebben om naar een rechtbank te gaan en af te dwingen dat een norm buiten toepassing wordt gelaten, indien die strijdig is met een hogere norm. Maar dat systeem kennen wij in België slechts onvolledig. Omdat men veronderstelde dat de Belgische wetgever heel onafhankelijk was en een grote soevereiniteit kende, ging men er in onze Grondwet van 1831 van uit dat wetten in principe niet door een rechter konden worden getoetst aan een hogere norm, zijnde de Grondwet. Door het instellen van het Grondwettelijk Hof werd hierop gedeeltelijk teruggekomen. Gedeeltelijk, want dit Hof kan de wetten immers niet aan elk artikel van de Grondwet toetsen.
Deze hiërarchie van de kracht van de norm mag niet verward worden met de territoriale of temporele gelding of de materiële bevoegdheid van de normerende overheid. Zo is er geen hiërarchieprobleem als twee gemeentelijke reglementen van twee verschillende steden elkaar tegenspreken, omdat elk reglement slechts geldt voor de eigen gemeente. Zo is er ook geen hiërarchieprobleem als een Vlaams decreet een Belgische wet tegenspreekt, omdat hier puur de materiële bevoegdheidsverdeling zal bepalen welke norm toegepast moet worden. En zo kan ook een gemeentelijk reglement afwijken van een – volgens de abstracte hiërarchie hogere – provinciale norm, zolang het maar gaat om een concrete regeling van gemeentelijk belang.
A. De internationale en supranationale normen
a. Over monisme en rechtstreekse werking
Het internationale recht (in de enge zin) is het resultaat van afspraken (en gewoonterechtelijk ontwikkelde relaties) tussen verschillende staten (en/of internationale organisaties). Internationale normen (in de enge zin) zijn vastgelegd in verdragen en gewoonten (en in mindere mate ook in precedenten en rechtsleer). Een verdrag is een overeenkomst tussen twee (bilateraal verdrag) of meer (multilateraal verdrag) staten of naties.
Het supranationale recht daarentegen gaat uit van een internationale organisatie waartoe een (lid)staat behoort. Dit zijn duurzame verbanden tussen twee of meer staten, met een eigen – apart van de samenstellende staten – rechtspersoonlijkheid, een eigen doel en eigen middelen. Ze zijn ooit door een of meer verdragen opgericht, maar leiden nu een autonoom bestaan. Het belangrijkste voorbeeld voor België is de Europese Unie. Het EU-recht roept immers een eigen, nieuwe rechtsorde in het leven, die zich onderscheidt van de rechtsorde die gewoonlijk wordt georganiseerd door een nationale staat. De lidstaten hebben hierbij hun soevereiniteit op bepaalde gebieden begrensd en daardoor een rechtsstelsel in het leven geroepen dat bindend is voor zowel hun onderdanen en als voor henzelf. De EU-burgers kunnen zich hierop beroepen. Het EU-recht ontneemt lidstaten de bevoegdheid om de positie van het Unierecht te bepalen ten aanzien van het interne recht: het Europees recht moet zonder meer worden toegepast.
De in België toepasselijke leer van het monisme (er is slechts één rechtssysteem, ook al zijn sommige bronnen "niet-Belgisch") impliceert niet dat alle internationale bepalingen dezelfde rechtskracht hebben. De vraag stelt zich of burgers zich mogelijkerwijze voor de rechtbanken kunnen beroepen op deze internationale verdragen om er rechten uit te putten. De meeste bepalingen van een verdrag zijn immers zo opgesteld dat ze eigenlijk verplichtingen opleggen voor staten. Opdat burgers zich rechtstreeks zouden kunnen beroepen op deze verdragen en dus zouden kunnen putten uit de rechten van deze verdragen, moeten deze bepalingen echter rechtstreekse werking kennen. Dezelfde vraag stelt zich ten aanzien van bepalingen van het Europees recht. Maar wanneer heeft een bepaling rechtstreekse werking (self-sufficient karakter)? Deze vraag wordt niet alleen door het nationale recht, maar in de eerste plaats door het internationale recht beantwoord. Hiervoor moet aan een aantal vereisten voldaan zijn. Zo moeten de verdragspartijen de bedoeling hebben gehad om rechtstreekse werking toe te kennen (subjectief criterium) en moeten de bepalingen – wat de geest, de inhoud en de bewoordingen ervan betreft – op zich voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn om toepasbaar te zijn, zonder dat verdere reglementering met het oog op de precisering ervan noodzakelijk is (objectief criterium). Men kan dit ook “het praktische karakter van een rechtstreekse werkingstest” noemen. Kan een rechter die bepaling op een casus toepassen, zonder dat de tussenkomst van een ander bestuursorgaan nog noodzakelijk is? Dit is bijvoorbeeld niet zo bij programmatorische bepalingen. Zo is er een verschil tussen een bepaling die stelt “nationale onderdanen en buitenlandse onderdanen mogen niet worden gediscrimineerd” en een bepaling die stelt “met het oog op de uitvoering van deze bepaling, nemen de Lid-Staten de nodige uitvoeringsmaatregelen”. Enkel van de eerste bepaling kan duidelijk worden gesteld dat deze rechtstreekse werking heeft.
Het Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) is ongetwijfeld het belangrijkste verdrag dat in België rechtstreekse werking heeft. Ook in het zogenaamde “primaire Unie-recht” van het EU-Verdrag en van het EU-Werkingsverdrag staan rechtstreeks werkende bepalingen.
Naast het primaire EU-recht (de basisverdragen) moet ook gewezen worden op het secundaire of afgeleide EU-recht. Wat het Europese rechtsinstrumentarium betreft, wordt een apart begrippenkader gebruikt. Zo spreekt men in de EU over verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen.
- Zowel de Commissie, de Raad van Ministers, als het Europees Parlement kunnen verordeningen maken. Verordeningen zijn Europese normen die een algemene strekking hebben en rechtstreeks bindend zijn in al hun onderdelen. Een verordening heeft geen omzetting nodig in het nationale recht. Particulieren hebben dus steeds het recht om zich voor de nationale rechter op eender welke verordening te beroepen (om te zien of het nationaal recht daarmee onverenigbaar is en dus eventueel buiten toepassing moet verklaard worden).
- Hierin verschilt de verordening van de richtlijn. Richtlijnen zijn immers Europese normen die wel bindend zijn voor de staten, maar in principe niet voor de rechtssubjecten. Richtlijnen verplichten elke lidstaat om een bepaald resultaat te bereiken, maar de lidstaten beslissen hierbij zelf over de daartoe in te zetten middelen. Het gaat dus om regelen die vaak in een nationale lidstaat een wijziging of aanvulling van een nationale wetgeving vereisen om het beoogde resultaat te halen.
Soms verkrijgt een richtlijn na verloop van tijd wel een beperkte directe werking, doordat een termijn geplaatst wordt op het te bereiken resultaat. Als de lidstaat binnen die termijn de eigen wetgeving niet heeft aangepast, dan kan elk rechtssubject zich rechtstreeks op de richtlijn beroepen tegen zijn – nalatige – nationale staat. Het feit dat een richtlijn niet is omgezet, kan echter niet ingeroepen worden tegen de burger. Dit is dus een opwaartse verticale werking van de richtlijn. Het uitgangspunt is immers dat de burger niet het slachtoffer mag zijn van het stilzitten van zijn nationale overheid. Dus kan die burger een aansprakelijkheidsvordering tegen zijn staat instellen wegens geleden schade. Een tweede soort vangnet of dus beperkte rechtstreekse werking van een richtlijn is dat de rechtbanken in de mate van het mogelijke de ongewijzigde nationale wetgeving verplicht “richtlijnconform” interpreteren of dus uitleggen in overeenstemming met de richtlijn. - Verder kunnen de Commissie en soms ook de Raad besluiten maken die slechts bindend zijn voor een bepaald rechtssubject of een bepaalde staat en die dus geen echte normen zijn, maar eerder een soort "individuele" bevelen.
- Daarnaast kunnen de Commissie en de Raad ook aanbevelingen en adviezen maken. Deze zijn niet bindend en dus eigenlijk geen rechtsbronnen, maar ze maken aan de staten en aan hun rechtssubjecten duidelijk hoe de Europese Unie de toekomst ziet. Aanbevelingen zijn daarbij iets dwingender van aard dan adviezen. Hun politieke betekenis moet in principe garanderen dat de geviseerde lidstaat de aanbeveling vrijwillig opvolgt.
b. De hiërarchische verhouding
Rechtstreeks werkende internationale normen en supranationale normen staan het hoogst in de hiërarchie der normen. Bij tegenstrijdigheid tussen deze rechtsnormen en Belgische, Vlaamse, provinciale of gemeentelijke normen zullen enkel de internationale/supranationale toegepast worden. Zo kan een Belgische rechter een Belgische wet terzijde schuiven als deze strijdig is met rechtstreeks werkende Europese normen.
Wat het Europees recht betreft, heeft het hoogste Europese rechtscollege, het Hof van Justitie, vanaf het begin duidelijk bepaald dat het Europees recht omwille van het bijzondere rechtskarakter ervan voorrang heeft op het nationale recht en door geen enkel nationaal voorschrift opzij kan worden gezet zonder het gemeenschapsrechtelijk karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de Europese Gemeenschap/Unie hierdoor wordt aangetast. Het nationale recht moet dus wijken voor het Europees Unierecht en het Unierecht verhindert dat nieuwe nationale wetgeving tot stand komt die onverenigbaar zou zijn met het Europees recht.
De nationale rechter zal er steeds voor moeten zorgen dat internationale normen voorrang hebben op de nationale wetgeving. Dit is ook de reden waarom nationale rechtbanken rekening moeten houden met de rechtspraak van internationale rechtscolleges, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie. Wat het EU-recht betreft, is het de taak van dit laatste rechtscollege om na te gaan of een bepaling van Europees recht rechtstreekse werking heeft. Het Hof van Justitie moet immers de eerbiediging van het EU-recht verzekeren bij de uitlegging en de toepassing van de verdragen van de EU.
B. De nationale rechtsnormen
a. De Grondwet
De traditioneel belangrijkste norm op nationaal vlak is de Grondwet. De Grondwet is een geheel van fundamentele rechtsregels die de organisatie en de werking van de gezagsinstanties en de verhouding tussen die gezagsinstanties en de rechtsonderhorigen bepalen. Het gaat om fundamentele rechtsregels die, omdat ze de basis zijn van onze staatstructuur, in de normenhiërarchie eigenlijk hoger staan dan alle andere wetten. De Grondwet is de hoogste nationale norm. Hierdoor stelt zich de vraag of internationale normen voorrang hebben. Hoewel onze nationale hoogste rechtscolleges hierin niet altijd eenduidig waren, is de stelling de dag van vandaag dat het (rechtstreeks werkend) internationaal recht prioriteit heeft op het nationale recht en dus ook op de Grondwet. De Grondwet voorziet dat de uitoefening van bepaalde machten door een verdrag of door een wet kan worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen. Wanneer dus bijvoorbeeld een Europese norm wordt aangenomen die ingaat tegen de Belgische Grondwet of die de Belgische overheden verplicht tot het stellen van handelingen die tegen de Grondwet ingaan, kan de Grondwet zelf niet tegen die handelingen van het Europees recht worden ingeroepen.
In de formele zin van het woord is de Grondwet een geheel van rechtsregels, waarvan de goedkeuring en eventuele wijziging aan strakke regels is gebonden. Een gewone meerderheid van gekozenen in het parlement kan de Grondwet niet wijzigen. Een wijziging gebeurt in drie fasen. In eerste instantie gaan de drie takken van de wetgevende macht, namelijk de koning, de Kamer en de Senaat (de zogenaamde preconstituante), verklaren dat er redenen zijn tot herziening van de Grondwet. Hierbij worden de artikelen opgesomd die in aanmerking komen voor herziening. Daarbij dient een gewone meerderheid te worden gevolgd: de meerderheid van de leden moet dus aanwezig zijn en de meerderheid van de uitgebrachte stemmen moet “ja” zijn. In een tweede fase wordt de verklaring tot herziening van de Grondwet bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Een gevolg hiervan is dat beide kamers van rechtswege ontbonden zijn, dat de kiezers moeten worden opgeroepen en dat binnen de twee maanden nieuw verkozen kamers moeten worden bijeengeroepen. De nieuw verkozen kamers en de koning vormen dan de constituante. Deze grondwetgevende macht kan zich dan, in een derde en laatste fase, buigen over de in herziening gestelde bepalingen. Deze is immers niet verplicht om de Grondwet te wijzigen. Bij een stemming zal vervolgens een grondwettelijke meerderheid vereist zijn. Dit wil zeggen dat minstens twee derde van de leden aanwezig moet zijn en dat twee derde van de uitgebrachte stemmen een ja-stem moet zijn. Men is enkel bevoegd om die artikelen te wijzigen die in de herzieningsverklaring werden opgenomen. Na de stemming in de wetgevende Kamers wordt de nieuwe bepaling door de koning als derde tak van de wetgevende macht bekrachtigd en als hoofd van de uitvoerende macht afgekondigd en in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. Omdat de Grondwet sinds 1831 herhaalde keren gewijzigd is en de bijgevolg vele bis- en ter-artikelen de lezing ervan bemoeilijkten, is de tekst in 1994 gecoördineerd ("Gec.Gw.").
Naast de Grondwet hebben we ook, nog steeds op "constitutioneel" niveau, de bijzondere (meerderheids)wetten. Bijzondere wetten zijn een typisch Belgisch fenomeen en houden eigenlijk het midden tussen Grondwet en gewone wet. De inhoud van de bijzondere wetten behoort tot de Belgische constitutie in de brede zin. Ze worden “bijzonder” genoemd omdat ze (formele) wetten zijn die slechts tot stand komen of gewijzigd worden mits er bijzondere meerderheden voorhanden zijn in het parlement (een gewone meerderheid per taalgroep én twee derden in het geheel). Bijzondere wetten regelen onder meer het Grondwettelijk Hof, de Brusselse instellingen en de financiering van de gemeenschappen en de gewesten. Vaak gaat het ook over bepalingen die net zo goed in de Grondwet zouden kunnen worden opgenomen. Ze staan op een hoger niveau dan wetten maar worden wel geacht hiërarchisch gezien ondergeschikt te zijn aan de Grondwet.
Ook op het deelstaatniveau bestaan bijzondere decreten. Ze beogen de bescherming van ideologische minderheden en worden aangenomen met een tweederdemeerderheid.
b. Wetten
i. Er zijn wetten en wetten
Wetten in de formele zin van het woord zijn normen die door de wetgevende macht worden goedgekeurd. Decreten en ordonnanties uitgevaardigd door de wetgevende macht van de gemeenschappen en gewesten zijn even rechtskrachtig.
Op het niveau van de formele wetten en decreten, moeten we ook de besluitwetten vermelden, ook al zijn de nog geldende besluitwetten tegenwoordig niet talrijk meer. Ze zijn ontstaan in oorlogsomstandigheden, wanneer het onmogelijk was om het parlement samen te roepen en wanneer de koning en de regering (Eerste Wereldoorlog) of de regering alleen (Tweede Wereldoorlog) dus als overblijvende organen van de wetgevende macht wetten afgekondigd hebben.
Op hetzelfde niveau van de formele wetten en decreten en ordonnanties vinden we ten slotte nog de genummerde koninklijke besluiten (KB nr. …) of volmachtbesluiten, die tot stand gekomen zijn in het kader van een opdrachtwet of bijzonderemachtenwet (strikt gezien is er een gradatieverschil tussen een opdrachtwet, op basis waarvan de regering een gebonden bevoegdheid heeft om bepaalde maatregelen te nemen, bv. om een Europese richtlijn quasi volledig in de Belgische wetgeving over te nemen zonder enige wijziging; en een bijzonderemachtenwet, op basis waarvan de regering een discretionaire bevoegdheid heeft binnen het vooropgestelde algemene doel). Formele – federale – wetten, decreten en ordonnanties zijn het werk van de wetgevende macht. Bij een genummerd koninklijk besluit wordt het wetgevende werk daarentegen verricht door de regering. In bijzondere omstandigheden, wanneer binnen relatief korte termijn belangrijke beslissingen moeten worden genomen met het oog op een uitdrukkelijk omschreven doel, kan de regering inderdaad aan het parlement vragen om bijzondere machten te krijgen. De snelheid waarmee bepaalde wettelijke maatregelen moeten worden genomen, is althans de officiële uitleg. In feite gaat het vaak om eerder onpopulaire maatregelen die moeten worden genomen en die in het parlement al te veel aanleiding zouden geven tot politiek lastige debatten. De regering krijgt dan bij (opdracht- of volmacht)wet de bevoegdheid om regels te maken, waarvoor normaal slechts de formele wetgever bevoegd zou zijn.
Formeel hebben dergelijke normen de vorm van een koninklijk besluit, maar zij kunnen formele wetten wijzigen of opheffen en nadien ook slechts door een formele wet gewijzigd worden, wat hen dus hetzelfde gezag verstrekt. Om ze te onderscheiden van de gewone koninklijke besluiten krijgen ze een volgnummer. Gezien de gedeeltelijke uitschakeling van het parlement, is dit soort wetten eigenlijk weinig democratisch. Sinds de jaren 1980 wordt gedeeltelijk tegemoetgekomen aan dit ondemocratische aspect door in de opdrachtwet te voorzien dat op het einde van de volmachtenperiode de genomen (genummerde) besluiten door een formele wet moeten worden bekrachtigd. Verklaart de wetgevende macht zich op dat ogenblik niet akkoord, dan verdwijnen de genummerde besluiten weer uit de rechtsorde.
Volledigheidshalve vermelden we hier ten slotte nog de sinds enige tijd traditionele jaarlijkse programmawetten, alsook de wetten “houdende diverse bepalingen”. Het zijn geen wetten met een bijzondere kracht of eigen plaats in de hiërarchie, maar gewone (formele) wetten waarmee de politieke meerderheid ter realisatie van haar politiek programma in één tekst verschillende materies regelt. Dit gebeurt soms naar aanleiding van het afsluiten van een nieuw regeerakkoord, maar vooral bij het goedkeuren van de jaarlijkse begroting of bij het tussentijds bijsturen ervan. Omdat in één formele wet verschillende materies behandeld worden, hebben journalisten, mar zelfs de politici zelf ook, het dan vaak over verzamelwetten, mozaïekwetten, potpourriwetten of zelfs vuilnisbakwetten.
ii. Toetsing van de wet aan de Grondwet
In de hiërarchie van normen staat de Grondwet hoger dan een wet of een decreet. Wetskrachtige normen kunnen niet afwijken van de Grondwet. De vraag is echter of er een sanctie mogelijk is indien een wet niet in overeenstemming is met de Grondwet. De rechtbanken en hoven hebben grondwettelijk namelijk niet de bevoegdheid gekregen om de wetten te toetsen aan de Grondwet. Er was dan ook een groot probleem omdat België – in tegenstelling tot bijvoorbeeld Duitsland of Italië – niet echt over een Grondwettelijk Hof beschikte dat de bevoegdheid heeft te waken over de naleving van de Grondwet en bij een eventuele schending van de Grondwet, de wet te vernietigen. Men was lange tijd van oordeel dat er een soort van onschendbaarheid van de wet was. Deze stelling werd moeilijk houdbaar toen België een federale staat werd. Omdat de deelstaten nu ook decreten konden uitvaardigen, werd er een bevoegdheidsconflict mogelijk tussen regels met eenzelfde rechtskracht. Om dat bevoegdheidsconflict op te lossen, werd het Arbitragehof opgericht. Geleidelijk werd de bevoegdheid van het hof echter uitgebreid en heeft men ook de mogelijkheid voorzien om alle wetten en decreten niet alleen te toetsen aan de bevoegdheidsverdelende regels, maar ook aan de artikelen 10 en 11 (het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel) en vervolgens de hele titel II over de fundamentele rechten, 143, § 1 (het beginsel van de federale loyauteit), 170 (het wettigheidsbeginsel in fiscale zaken), 172 (het gelijkheidsbeginsel in fiscale zaken) en 191 (de bescherming van de vreemdelingen) van de Grondwet. Ons Grondwettelijk Hof, zoals het vandaag heet, heeft dus geen volle bevoegdheid en kan de wetten en decreten dus niet aan alle bepalingen van de Grondwet toetsen, maar wel aan een zeer uitgebreid geheel (zie thema Rechtshandhaving).
iii. De hiërarchische verhouding wet-internationale normen
Daarnaast heeft ook de internationalisering de onschendbaarheid van de wet aangetast. Dit vloeit voort uit het bekende Smeerkaasarrest van het Hof van Cassatie. In deze zaak importeerde een Belgische firma zuivelproducten uit andere EU-lidstaten en moest ze hiervoor douanerechten betalen. Het EU-verdrag bepaalde echter dat geen in- en uitvoerrechten door EU-lidstaten mochten worden ingesteld. Zo was er een conflict tussen een verdrag en een Belgische wet van latere datum. Ons hoogste rechtscollege heeft toen bepaald dat een verdragsrechtelijke regel die directe werking heeft, voorrang heeft op een Belgische wet, ook al is die wet van latere datum. Dit vloeit voort uit de eigen aard van het supranationaal en internationaal recht. Het gevolg is dan ook dat bij een conflict tussen een wetskrachtige norm (een wet, een decreet of een ordonnantie) en een internationale norm met directe werking, de rechtbank de wetskrachtige norm buiten toepassing moet verklaren.
De gevolgen kunnen zelfs verder gaan. Bijvoorbeeld, indien de Belgische wetgever een Europese norm niet zou omzetten of toepassen, kan het Hof van Justitie of een andere rechtbank België zelfs aansprakelijk stellen.
Ten slotte merken we nog eens op dat, omdat de nationale federale instellingen enerzijds en de gemeenschaps- en gewestinstellingen anderzijds elk hun eigen bevoegdheden hebben, tegenstrijdigheden in principe uitgesloten zijn. Zo kan het Vlaams Parlement met een decreet een bestaande wet opheffen, wijzigen of aanvullen, omdat de vroeger door de Belgische wet geregelde aangelegenheid intussen, ingevolge de staatshervormingen, tot de Vlaamse bevoegdheden behoort. Is er toch een antinomie tussen een wet en een decreet of tussen decreten van verschillende gemeenschappen of gewesten onderling (bv. omdat de geregelde materie tentakels heeft in verschillende bevoegdheidsgebieden), dan wordt dit bevoegdheidsconflict beslecht door het Grondwettelijk Hof, dat wetten, decreten en ordonnanties kan vernietigen.
c. De administratieve besluiten en verordeningen
i. De verschillende verordeningen
Met deze normen dalen we van het (formele) wetgevende niveau af naar het niveau van de uitvoerende macht. De uitvoerende macht beschikt over toegewezen bevoegdheden. Dit wil zeggen dat de Grondwet of een rechtskrachtige norm aan de uitvoerende macht de bevoegdheid daartoe heeft toegekend. (Merk op dat "verordening" hier in de brede betekenis van categorisch omschreven juridisch gedragsvoorschrift, in casu uitgaande van de uitvoerende macht, gebruikt wordt en dus moet onderscheiden worden van de "verordeningen" van de Europese Unie, die veel hoger in de hiërarchie staan.)
De belangrijkste zijn de koninklijke besluiten (KB) die worden uitgevaardigd door de koning. Dit houdt concreet in dat ze gemaakt worden door de Belgische regering, ondertekend door de koning en tegengetekend door een minister. Ze worden gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. De besluiten van de gemeenschaps- en gewestregeringen, bijvoorbeeld de besluiten van de Vlaamse Regering (B.Vl.Reg.), hebben precies dezelfde kracht, maar betreffen gemeenschaps- en/of gewestmateries. Zij worden niet door de koning ondertekend.
Al deze besluiten hebben gemeen dat ze uitgaan van de uitvoerende macht en daarom eigenlijk alleen maar hogere normen (formele wetten, decreten, Grondwet, internationale normen) uitvoeren, dit wil zeggen concretiseren of verfijnen en praktisch toepasbaar maken. De uitvoerende macht bepaalt niet volledig vrij de inhoud van haar besluiten. Daarom wordt in de aanhef van een uitvoeringsbesluit steeds verwezen naar de rechtsgrond(en) waarop het besluit gebaseerd is. Als er geen rechtsgrond is, dan is het besluit onwettig en kan het dus vernietigd worden (door de Raad van State) of buiten toepassing gelaten in een concreet rechterlijk oordeel (exceptie van onwettigheid).
Zodoende hebben alle uitvoeringsbesluiten (ook dus de materiële wetten die hierna nog volgen, alsook de individuele bestuurshandelingen) aspecten van legaliteit en opportuniteit. De legaliteit betreft de wettelijke rechtsgrond(en) waarop een besluit gebaseerd wordt. Het bestuur is slechts bevoegd een besluit te nemen voor zover de hogere normen dit toelaten of voorschrijven. Binnen die juridische grenzen beschikt het bestuur wel over de vrijheid om concreet inhoud te geven aan het besluit. Dit is de opportuniteit, de mogelijkheid om uit de vele mogelijke en wettige alternatieven het in de ogen van het bestuur juiste alternatief te kiezen. De minister geeft meestal een korte motivering voor de genomen beslissing.
Onder de koninklijke besluiten bevinden zich de ministeriële besluiten (MB) en ook besluiten van een staatssecretaris. Dit zijn uitvoeringsbesluiten, maar van een lager niveau. Ze gaan niet uit van de regering als geheel, maar van één (of enkele) concrete leden van ofwel de federale ofwel een gemeenschaps- of gewestregering. Ze zijn dan ook meestal een verdere uitwerking van een koninklijk besluit respectievelijk besluit van de gemeenschaps- of gewestregering. In tegenstelling tot wat het geval is op nationaal niveau, zijn de besluiten op gemeenschaps- of gewestniveau collegiaal en heeft een minister in principe geen eigen beslissingsbevoegdheid (tenzij er een delegatie werd verleend die echter enkel aanvullende en bijkomstige maatregelen kunnen inhouden).
Ook de gemeenten en de provincies zijn overheden en kunnen algemene afdwingbare normen uitvaardigen, reglementen genoemd. Zij kunnen vrij regelen wat van gemeentelijk respectievelijk provinciaal belang is. Bij het opstellen ervan zullen deze overheden wel rekening moeten houden met alle hogere normen, maar ze hebben een relatief grote autonomie wat de inhoud betreft. Voorbeelden hiervan zijn reglementen over huisvuilophaling, over het gebruik van gemeentelijke of provinciale infrastructuur, over lokaal verkeer … Ze mogen echter geen inbreuk plegen op bepalingen die reeds werden geregeld door wetten, decreten of ordonnanties, of verordeningen van de nationale en gemeenschaps- en gewestregeringen. Ze zijn ook van rechtswege opgeheven indien ze later door wetskrachtige normen of verordeningen van de federale overheid of gemeenschapsregeringen worden geregeld. Zoals voor de hiervoor besproken uitvoeringsbesluiten, geldt ook hier dat gemeenten en provincies binnen de grenzen van de legaliteit beschikken over vrije keuze wat de opportuniteit betreft.
ii. De hiërarchische verhouding
Alle lagere verordeningen zijn ondergeschikt aan de hogere normen.
Overeenkomstig het principe van de exceptie van onwettigheid (of exceptie van illegaliteit) (art. 159 Gec.Gw.), kan de rechter de besluiten en de verordeningen enkel toepassen wanneer ze in overeenstemming zijn met de Grondwet, de formele wetten, de internationale normen met rechtstreekse werking en de algemene rechtsbeginselen. In geval van strijdigheid is de rechter dan ook verplicht de besluiten en de verordeningen buiten toepassing te laten. Het is trouwens ook zo dat de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, bevoegd is deze besluiten te vernietigen indien ze in strijd zijn met de hogere rechtsnormen (zie thema Rechtshandhaving).
d. Rondzendbrieven en soft law
Helemaal onderaan de hiërarchie van de wetgeving vinden we de rondzendbrieven (Rondz.) of circulaires, ook wel administratieve aanschrijvingen en omzendbrieven genoemd. Ministeriële rondzendbrieven dienen duidelijk onderscheiden te worden van ministeriële besluiten. Eigenlijk zijn deze teksten zelfs helemaal geen bron van recht meer, omdat ze geen nieuwe regels (mogen) invoeren. Rondzendbrieven bevatten slechts heel praktische administratieve richtlijnen van een minister (ministeriële rondzendbrieven) aan de ambtenaren van zijn departement of van een bestuurs- of beleidsorgaan (bv. het College van procureurs-generaal) aan de lagere besturen en ambtenaren. Ze kunnen goed van pas komen bij de interpretatie van (hogere) rechtsnormen, maar vormen geen afdwingbare normen in hoofde van de rechtssubjecten of voor de rechter. Rondzendbrieven hebben als voornaamste nut enige duidelijkheid te verschaffen omtrent de visie van de overheid, vooral in domeinen waar voor die overheid nog een zekere marge van discretionaire beslissingsmacht gereserveerd blijft, wat de rechtszekerheid ten goede komt.
Ten slotte zijn er nog een massa richtlijnen, afspraken, leidraden enz. die wel eens samenvattend soft law worden genoemd. Ze hebben eigenlijk geen kracht van wet en behoren dus evenmin tot de hiërarchie van de normen, maar ze beschrijven wel wat binnen een bepaalde groep rechtssubjecten de gebruikelijke of behoorlijke praktijk is en dragen soms bij tot de interpretatie van normen. Zo zijn er gentlemen’s agreements, gedragsregels, best practices, aanbevelingen… binnen sommige commerciële sectoren, bedrijfstakken, cultuursectoren, vrijetijdsverenigingen enz.