A. Karakterisering van het rechtsgebied
a. Milieurecht of omgevingsrecht ?
Het milieubeleid is het beleid gericht op de bescherming van de mens en het fysieke milieu tegen milieuverontreiniging (de milieuhygiëne), de duurzame aanwending van niet-levende natuurlijke rijkdommen zoals het water en de bodem (het milieubeheer) en het behoud van natuurgebieden en waardevolle landschappen en de wilde flora en fauna en de biodiversiteit (de natuurbescherming en de landschapszorg). Met de term milieurecht wordt het met het milieubeleid overeenkomstige rechtsgebied bedoeld. Het milieurecht is van vrij jonge datum. In België is het pas goed van de grond gekomen sinds de jaren 1970, en begon het bestuderen van en het lesgeven in het milieurecht aan de universiteiten iets vóór de jaren 1990.
Naast het milieubeleid bestaan ook de ruimtelijke ordening, het onroerenderfgoedbeleid en het energiebeleid. De ruimtelijke ordening is het beleid gericht op de bescherming van de ruimtelijke kwaliteit of de beheersing van de ruimtelijke ontwikkeling door vooral de bestemming van de beschikbare (schaarse) ruimte, dit wil zeggen het toekennen van een of meerdere functies (zoals wonen, recreatie, industrie en landbouw) aan een bepaald gebied (bv. een gebied een bestemming als woongebied geven op een ruimtelijk plan). Het onroerenderfgoedbeleid is gericht op het behoud van het onroerend erfgoed (monumenten, stads- en dorpsgezichten, archeologisch patrimonium, historisch waardevolle landschappen). Het energiebeleid ten slotte is gericht op de regulering van het menselijk handelen met betrekking tot de productie of ontginning, het transport en het verbruik van energie. Het wint sinds de opkomst van de klimaatproblematiek veel aan belang.
In het begin bestond het milieurecht uit vele aparte wetten voor de bescherming van de verschillende milieucompartimenten of milieusectoren (zoals het oppervlaktewater, de lucht, en de bodem en het grondwater, de afvalstoffen, het natuurbehoud). Dat wordt daarom ook wel eens de sectorale benadering van het milieubeleid genoemd. Voordien was het overheidsoptreden op milieuvlak vooral een ad-hocbeleid, na olierampen, smogsituaties of zware ongelukken in chemische bedrijven.
Sinds de jaren 1990 zijn er tendensen naar integratie, vereenvoudiging en codificatie, bv. in het Vlaamse Gewest het Milieuvergunningsdecreet van 28 juni 1985, dat de exploitatievergunning en de lozingsvergunning integreerde in de milieuvergunning. Dit had vooral tot doel het milieurecht effectiever te maken. De versnippering van taken inzake vergunningverlening en controle over verschillende overheidsdiensten en de afwezigheid van een overkoepelend milieubeleid over de verschillende milieucompartimenten heen vormden immers belangrijke hinderpalen voor een doortastend milieubeleid.
Sinds het begin van de 21ste eeuw vormen ook het terugdringen van de administratieve lasten voor de ondernemingen en het verbeteren van de besluitvaardigheid en de daadkracht van de overheid belangrijke aandachtspunten. Zo integreert in het Vlaamse Gewest het Omgevingsvergunningsdecreet van 25 april 2014 onder meer de milieuvergunning en de stedenbouwkundige vergunning in de omgevingsvergunning. Op die manier hoeven bedrijven in principe nog maar één vergunning meer aan te vragen om een hinderlijke inrichting (zoals een chemisch bedrijf, een metaalfabriek of een veeteeltbedrijf) te kunnen bouwen en exploiteren.
Het besef dat zowel het milieurecht, het ruimtelijkeordeningsrecht als het onroerenderfgoedrecht alle (zij het vanuit een andere invalshoek) betrekking hebben op dezelfde leefomgeving van de mens, heeft ertoe geleid dat in Nederland en België een nieuwe term ingang heeft gevonden die al deze rechtsgebieden omvat: het omgevingsrecht. Deze nieuwe term geeft toch ook wel aan dat onze beleidsmakers (minstens qua terminologie) het milieu opnieuw meer antropocentrisch benaderen. Overigens kan een dergelijke nieuwe term niet in alle talen worden gevonden. Zo betekent de Engelse term environment zowel milieu als omgeving.
Het omgevingsrecht is tegenwoordig heel belangrijk, niet alleen omdat het in een ruime mate het juridische kader vormt voor de overheid om toe te zien op de kwaliteit van onze leefomgeving, maar ook omdat het een grote economische impact heeft.
b. Bestuursrecht of dwarsdoorsnede van het recht ?
Veelal wordt het omgevingsrecht als een onderdeel van het (bijzonder) bestuursrecht beschouwd. Inderdaad is het zwaartepunt van het omgevingsrecht daarin te situeren, denken we maar aan alles wat met vergunningen te maken heeft of met ruimtelijke ordening of onroerend erfgoed. Toch is het omgevingsrecht ruimer en laat het zich niet vatten in de tweedeling tussen publiekrecht en privaatrecht. Het is veeleer een soort dwarsdoorsnede van het recht. Zo bestaat het (mensen)recht op de bescherming van een gezond leefmilieu, de aansprakelijkheid voor milieuschade, de omgevingsrechtelijke informatieplichten (zoals het bodemattest) bij het sluiten van overeenkomsten met betrekking tot onroerende goederen, de milieuheffingen, of de sanctionering van milieucriminaliteit.
Bovendien heeft het milieurecht een eigen instrumentarium en systematiek (met o.m. milieueffectrapportage, milieukwaliteitsnormen, emissienormen). Het heeft aanknopingspunten met vele ‘traditionele’ rechtsgebieden, wat het tot een wetenschappelijk interessant studieobject maakt. Het noopt onder andere tot het kritisch herbekijken van bepaalde traditionele leerstukken (zoals de nietigheid van overeenkomsten naar aanleiding van rechtspraak over de omgevingsrechtelijke informatieplichten, of de overheidsaansprakelijkheid naar aanleiding van de klimaatrechtspraak).
c. Milieurecht als meerlagig rechtsgebied
Binnen het omgevingsrecht is vooral het milieurecht een meerlagig rechtsgebied, dat een wisselwerking kent tussen het internationaal, Europees en nationaal of gewestelijk niveau, die elk hun eigen actoren hebben.
Op internationaal niveau zijn o.m. verdragen die tot stand komen in de schoot van de Verenigde Naties een belangrijke rechtsbron. Een voorbeeld is het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering van 1992. Ook heel wat soft law is afkomstig van dit niveau zoals de Verklaring van Rio over milieu en ontwikkeling van 1992.
Het niveau van de Europese Unie is speciaal omdat de Europese Verdragen een nieuwe rechtsorde in het leven hebben geroepen, met eigen instellingen. Op grond van de Europese Verdragen (het EU-Verdrag en het Verdrag betreffende de werking van de EU, d.i. het primair unierecht) kan de EU op bepaalde domeinen verordeningen en richtlijnen opstellen die gelden ten aanzien van de lidstaten en hun ingezetenen (het secundair of afgeleid unierecht). De totstandkoming ervan verloopt volgens eveneens in de twee verdragen vastgelegde procedures. Eén van de domeinen waarvoor de EU bevoegd is, is het milieubeleid. De EU is niet bevoegd voor de ruimtelijke ordening. Dit neemt niet weg dat heel wat van in door de EU getroffen milieumaatregelen (zoals de Richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's) onrechtstreeks ook wel voor de ruimtelijke ordening van de lidstaten relevant zijn. Daarnaast bevatten ook sommige andere delen van de Europese Verdragen, relevante bepalingen. Zo kunnen richtlijnen worden uitgevaardigd die tot de totstandkoming van de interne markt tot doel hebben door harmonisatie van wetgeving. Zeker in dergelijke gevallen rijst dan soms de vraag of en in hoeverre een lidstaat strengere maatregelen mag opleggen dan de EU (bv. een bepaald bestrijdingsmiddel verbieden dat volgens een richtlijn van de EU toegelaten is). Uit een Nederlandse studie kan men afleiden dat bijna 70% van de milieumaatregelen van de lidstaten worden beïnvloed vanuit Europa.
In België ligt het zwaartepunt van de bevoegdheden die betrekking hebben op het omgevingsrecht door de verschillende staatshervormingen bij de gewesten. Zo zijn de gewesten bevoegd voor o.m.: de bescherming van de bodem, het water en de lucht; het afvalstoffenbeheer; de hinderlijke inrichtingen; de landinrichting en het natuurbehoud; de ruimtelijke ordening en het onroerend erfgoed; bepaalde aspecten van de energie. De federale overheid is bevoegd voor o.m. de kernenergie, de vaststelling van productnormen en de bescherming van de Noordzee. Opvallend is dat bepaalde nieuwe materies, zoals duurzame ontwikkeling en biologische diversiteit, niet voorkomen in de opsomming van de bevoegdheden ingevolge de staatshervormingen. Men kan aannemen dat dit slechts residuaire bevoegdheden van de federale overheid zijn in zoverre zij niet overlappen met reeds bestaande bevoegdheden van de gewesten. Zo is de federale overheid bevoegd voor de integratie van de duurzame ontwikkeling in het productbeleid, terwijl de gewesten bevoegd zijn voor de duurzame ontwikkeling in het kader van de ruimtelijke ordening.
Op niveau Vlaams Gewest zijn o.m. het Vlaams Parlement, de Vlaamse Regering en sommige bestuursrechtscolleges, zoals de Raad voor Vergunningsbetwistingen, belangrijke actoren. Ook het ambtenarenapparaat speelt een belangrijke rol. Dit heeft sedert 2003 een grondige reorganisatie gekend, bekend onder de naam Beter Bestuurlijk Beleid. Het Decreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003 neemt een centrale plaats in in deze hervormingsoperatie. De Vlaamse administratie is nu opgebouwd op basis van twaalf homogene beleidsdomeinen. Elk homogeen beleidsdomein bestaat uit een departement en een aantal agentschappen. Het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie en het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed waren oorspronkelijk twee van de dertien beleidsdomeinen in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, maar werden in 2015 samengevoegd tot het beleidsdomein Omgeving. Dit beleidsdomein bestaat uit het Departement Omgeving met verschillende afdelingen (zoals een afdeling die verantwoordelijk is voor de handhaving en een andere voor o.m. vergunningverlening), en een aantal agentschappen, zoals de Vlaamse Milieumaatschappij of VMM (verantwoordelijk voor o.m. de bewaking van de lucht- en waterkwaliteit), de Vlaamse Landmaatschappij of VLM (verantwoordelijk voor de inrichting van het landelijk gebied, het mestbeleid en de plattelandsontwikkeling), het Agentschap voor Natuur en Bos of ANB en (het Agentschap) Onroerend Erfgoed. Dit beleidsdomein ressorteert voor een groot deel onder de Vlaamse minister van Omgeving en Landbouw. Vele van de administraties hebben naast centrale diensten (in Brussel) ook buitendiensten (dikwijls in de provinciehoofdsteden). Deze zijn niet te verwarren met ambtenaren van een provincie of gemeente zelf. Zo bestaan er gewestelijke, provinciale en gemeentelijke omgevingsambtenaren.
d. Functies van het omgevingsrecht
Het omgevingsrecht is een functioneel rechtsgebied: de instrumentele functie van het recht staat er centraal, dit wil zeggen, de wetgeving wordt er vooral opgevat als een verzameling instrumenten die de overheid kan gebruiken om een beleid te voeren. Het omgevingsrecht vormt een middel tot verwezenlijking van het milieubeleid, de ruimtelijke ordening en het onroerenderfgoedbeleid. Zo opgevat heeft het omgevingsrecht drie functies: 1) de regulering van het menselijk handelen (bv. er wordt bepaald dat het oprichten van bouwwerken verboden is behoudens met vergunning), 2) de organisatie van de besluitvorming binnen de overheid en de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid (bv. er wordt bepaald in de vergunningsprocedure welke adviezen de overheid moet inwinnen en welke inspraakmogelijkheden de burger heeft), en 3) de organisatie van de handhaving (met inbegrip van het herstel van schade) (bv. er wordt bepaald dat en hoe de oprichting van een illegaal bouwwerk kan worden stilgelegd door de overheid). Sommige instrumenten vervullen meer dan één functie. Zo is een vergunningsplicht regulerend van aard (de rechtsonderhorige mag een bepaalde activiteit niet uitoefenen zonder vergunning), maar ze gaat gepaard met een procedure die betrekking heeft op de besluitvorming en de rechtsbescherming (wie verleent de vergunning, welke zijn de adviserende instanties, welke inspraakmogelijkheden heeft de burger enz.).
B. Het streven naar een duurzame ontwikkeling
Het streven naar een duurzame ontwikkeling vormt een kerndoelstelling van alle beleid. Het begrip duurzame ontwikkeling heeft vanuit de wetenschap zijn weg gevonden naar (internationale) soft law(zoals de door de Verenigde Naties aangenomen Verklaring van Rio en soms ook juridisch bindende teksten, zoals de Europese Verdragen en (sinds 2007) de Belgische Grondwet.
Een duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden in gevaar te brengen voor toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien. In het begrip liggen de finaliteiten van het voortbestaan van de menselijke soort en van de intra- en intergenerationele billijkheid vervat. Het komt immers onbillijk over een welvaartspeil te handhaven ten nadele van andere bevolkingsgroepen of van de toekomstige generaties. Het begrip werd geïntroduceerd om zich af te zetten tegen de idee van een (permanente) economische groei. Het streven naar een duurzame ontwikkeling, dat niet enkel een ecologische maar ook een sociale en economische dimensie heeft, is op verschillende niveaus uitgewerkt door soft law. Zo zijn er voor de periode tot 2030 sustainability goalsvastgelegd door de Verenigde Naties die het concept integreren in verschillende aspecten van het beleid (zoals geen armoede, geen honger, goede gezondheid en welzijn, kwaliteitsonderwijs enz.). Geregeld wordt door wetenschappers tegenwoordig ook kritiek geuit dat het concept duurzame ontwikkeling moeilijk te operationaliseren is, dat de verschillende sustainability goals soms tegenstrijdig zijn, en dat de dieren in die sustainability goals totaal vergeten zijn. Sommige auteurs pleiten voor nieuwe of van het begrip afgeleide globale doelstellingen (waarbij soms nieuwe concepten worden geïntroduceerd) zoals het behoud van het natuurlijk kapitaal, het respecteren van de planetaire grenzen, het afbouwen van de ecologische schuld (van de huidige tegenover de toekomstige generaties) en de transitie naar een koolstofarme maatschappij.
C. Instrumenten van het omgevingsbeleid
a. Directe en indirecte regulering
Het omgevingsbeleid kent eigen specifieke instrumenten. Die regulerende instrumenten van het milieubeleid kunnen ingedeeld worden naargelang zij directe dan wel indirecte regulering beogen.
Met directe regulering, ook wel aangeduid met de termen command and control of fysieke regulering, wordt bedoeld dat het gewenste gedrag op dwingende wijze en vrij nauwkeurig wordt voorgeschreven door middel van verbods- en gebodsbepalingen. Sommige gedragsregels zijn zeer gedetailleerd (zoals lozingsnormen), terwijl andere zogenaamde open normen zijn (zoals een bepaling dat de exploitant geen bovenmatige hinder mag veroorzaken).
Onder indirecte regulering vallen andere vormen van regulering, waarbij wordt geappelleerd aan de eigen verantwoordelijkheid van de burger om het gewenste gedrag aan te nemen. Daaronder vallen sociale instrumenten (zoals milieuzorgsystemen en milieuconvenanten) en economische instrumenten (zoals milieuheffingen en milieusubsidies).
Er wordt vanuit verschillende hoeken gevraagd dat de overheid niet steeds zou overgaan tot directe regulering door middel van gedetailleerde gedragsregels, maar veel meer aandacht zou besteden aan het inzetten van doelvoorschriften (die het gewenste resultaat aangeven, maar de rechtsonderhorige vrij laten in het bepalen van de middelen om het resultaat te bereiken) en van indirecte regulering.
Hieronder worden enkele belangrijke instrumenten van het omgevingsbeleid besproken.
b. Vergunningen
Een belangrijk instrument is de vergunning (om te bouwen, een hinderlijke inrichting te exploiteren, te ontbossen enz.). Veelal zijn verbods- of gebodsbepalingen in relatieve termen geformuleerd. Dit betekent dat ervan kan worden afgeweken door het verlenen van een toelating door de bevoegde overheid. In de wetgeving vindt men in dat verband uiteenlopende termen: toelating, toestemming, machtiging, ontheffing en vergunning zelf. Het gebruik van deze verschillende termen heeft geen juridische implicaties. Een vergunning kan worden gedefinieerd als een beslissing waarbij de overheid in een individueel geval toestemming verleent om af te wijken van een algemeen verbod of gebod.
Een variant van een vergunning, voor minder belangrijke activiteiten, is een melding. Het verschil is dat de melding op zich volstaat om de activiteit te mogen uitoefenen, met andere woorden dat de overheid geen beslissing neemt. De vergunning vormt een zeer belangrijk instrument van het omgevingsbeleid, waar van oudsher veel gebruik wordt van gemaakt. De vergunning is immers een precisie-instrument. Geval per geval kan de overheid uitmaken of een bepaalde activiteit op een bepaalde plaats toelaatbaar is of niet en, zo ja, onder welke voorwaarden.
c. Stedenbouwkundige voorschriften en beschermingsvoorschriften, activiteitgerichte en effectgerichte normen
In de ruimtelijke ordening staat zonering centraal: in bestemmingsplannen worden één of meerdere functies (wonen, industrie, landbouw enz.) aan één of meerdere gebieden toegewezen. Daaraan worden stedenbouwkundige voorschriften gekoppeld over wat er binnen die gebieden wel en niet mag (bv. een bepaling dat een woongebied dient voor woningen en met de woonfunctie samenhangende voorzieningen).
In het natuur- en onroerenderfgoedbeleid vindt men aanwijzingen van beschermde gebieden (zoals natuurreservaten en beschermde cultuurhistorische landschappen), waaraan in de wetgeving beschermingsvoorschriften worden gekoppeld. Dit is heel vergelijkbaar met de stedenbouwkundige voorschriften in de ruimtelijke ordening, mits het verschil dat niet zozeer een functie wordt toebedeeld aan een gebied, maar wel een bepaald beschermd statuut (bv. voor een beschermd stads- of dorpsgezicht, waarvan het verboden is het te ontsieren, te beschadigen of te vernielen). In de beschermingsvoorschriften kan een onderscheid worden gemaakt tussen activiteitgerichte en effectgerichte normen. Een activiteitgerichte norm richt zich op welbepaalde activiteiten (zoals een bouwverbod in een beschermd duingebied conform het Duinendecreet). Met een effectgerichte norm wil men een nadelig effect vermijden op een beschermd goed (zoals een verbod op een significante aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone) door alle activiteiten die daartoe kunnen leiden. Men vindt beide soorten normen terug in het omgevingsrecht. Activiteitgerichte normen hebben als voordeel dat ze duidelijk zijn naar de rechtsonderhorige. Het nadeel van deze aanpak evenwel is een gebrek aan flexibiliteit en dat het soms moeilijk is alle activiteiten te omschrijven die men wil reguleren. Effectgerichte normen hebben als voordeel dat het doel ervan duidelijk is en dat ineens alle activiteiten die tot een nadelig effect kunnen leiden, worden gevat. Het nadeel is dat voor de rechtsonderhorige soms niet duidelijk is welke activiteiten eronder vallen, en dat deze normen soms vergaande gevolgen kunnen hebben (zoals bv. duidelijk is geworden in de stikstofproblematiek).
d. Milieueffectrapportage, milieukwaliteitsnormen en emissienormen
In het milieubeleid wordt gebruikgemaakt van onder meer milieueffectrapportage, milieukwaliteitsnormen en milieukwaliteitsdoelstellingen, en emissienormen.
Milieueffectrapportage bestaat uit het opstellen van een milieueffectrapport, een openbaar document opgesteld door deskundigen (in de praktijk dikwijls tewerkgesteld in studiebureaus) op initiatief en kosten van de initiatiefnemer (bv. de vergunningsaanvrager), waarin de te verwachten gevolgen voor het milieu van een voorgenomen actie en van de redelijkerwijze in beschouwing te nemen alternatieven worden geanalyseerd en geëvalueerd. De vergunningverlenende of plannende overheid zal bij haar beslissing (bv. omtrent de vergunningsaanvraag) met het milieueffectrapport moeten rekening houden.
Milieukwaliteitsnormen en milieukwaliteitsdoelstellingen bepalen aan welke kwaliteitseisen de onderdelen van het milieu (atmosfeer, oppervlaktewater, grondwater, bodem) moeten voldoen. Het verschil tussen beide is dat milieukwaliteitsnormen kwantificeerbaar zijn en milieukwaliteitsdoelstellingen niet (bv. dat het water maximum 10 fecale colibacteriën per 100 ml water mag bevatten versus dat het water geschikt moet zijn voor het winnen van drinkwater). Kenmerkend voor milieukwaliteitsnormen is dat zij zich tot de overheid richten. Het is de overheid die met deze normen rekening moet houden bij onder meer het verlenen van omgevingsvergunningen voor de exploitatie van ingedeelde inrichtingen en activiteiten. Milieukwaliteitsnormen kunnen worden vastgesteld als grenswaarden (deze mogen, behoudens in geval van overmacht, niet worden overschreden) of richtwaarden (deze moeten zoveel mogelijk moet worden bereikt of gehandhaafd).
Emissienormen bepalen voor het geval waarin verontreinigingsfactoren in het milieu worden gebracht door middel van daartoe bestemde afvoerkanalen (geleide bronnen), de maximaal toelaatbare emissie (uitstoot van verontreinigingsfactoren). Emissienormen kunnen onder meer worden uitgedrukt in hoeveelheden verontreinigingsfactoren per hoeveelheid aangewende grondstof, productiecapaciteit of gefabriceerd product (vrachten, bv. 10 mg vinylchloride/kg polyvinylchloride), per tijdseenheid (vrachten, bv. 5 g/uur stofdeeltjes in het geloosde afvalgas), of per eenheid geloosd afvalgas of afvalwater (concentraties, bv. 10,0 mg/Nm³ stofdeeltjes in het geloosde afvalgas). Deze normen zijn bedoeld voor iedereen.
e. Productnormen en gebruiksnormen
In het milieubeleid wordt ook gebruikgemaakt van onder meer productnormen en gebruiksnormen.
Productnormen bepalen waaraan bepaalde producten moeten voldoen om op de markt te mogen worden gebracht. Zij kunnen o.m. emissienormen bevatten (bv. de maximaal toegelaten uitstoot van roetdeeltjes uit een benzinewagen).
Gebruiksnormen bepalen waaraan moet worden voldaan tijdens het gebruik van een product (bv. de maximaal toegelaten uitstoot van roetdeeltjes uit een dieselwagen wordt verstrengd na verloop van tijd, of bepaalde oude dieselwagens zijn niet meer toegelaten in stadscentra).
f. Inzet van de instrumenten en de milieuverontreinigingsketen
Het is de bedoeling dat de instrumenten in het omgevingsbeleid op een op elkaar afgestemde manier worden ingezet. Dit kunnen we illustreren aan de hand van de milieuverontreinigingsketen.
Een bron van verontreiniging (vaste bron, zoals een chemisch bedrijf, zowel als mobiele bron, zoals een auto) brengt een emissie (uitstoot of lozing, veelal via daartoe voorziene afvoerkanalen) van verontreinigingsfactoren (zoals stikstofoxyden, fijn stof of trillingen) met zich mee in een milieucompartiment (atmosfeer, oppervlaktewater, bodem en grondwater). Als gevolg daarvan gaat de kwaliteit van het milieucompartiment achteruit: er is sprake van (water-, lucht- of bodem)verontreiniging. Dat heeft op zijn beurt tot gevolg dat schade kan ontstaan (bv. gezondheidsschade van de mens, of milieuschade zoals vissterfte in een rivier).
Door de inzet van de diverse instrumenten op elkaar af te stemmen, wordt getracht de milieuverontreiniging te beheersen, zodat geen schade ontstaat. De vereiste milieukwaliteit wordt vastgelegd in milieukwaliteitsnormen. Door middel van de ruimtelijke ordening en een vergunningsplicht wordt geregeld waar (vaste) bronnen van verontreiniging mogen komen. De emissienormen (of lozingsnormen) voor de diverse bronnen worden gelegd op een niveau dat toelaat de milieukwaliteitsnormen te bereiken. .De emissienormen worden ook geïntegreerd in product- en gebruiksnormen.
In realiteit slaagt het omgevingsbeleid niet altijd, mede door de aard van de milieuverontreinigingsketen. De schade ontstaat soms maar op geografisch of in tijd verre afstand van de emissie van de verontreinigingsfactoren. Zolang geen schade zichtbaar is, zijn beleidsmakers zich vaak niet bewust van het milieuprobleem en niet geneigd om op te treden. Zo werd een verbod op de productie van asbest maar ingevoerd nadat na tientallen jaren vele werknemers van asbest producerende bedrijven ziek werden. Dat brengt ook met zich mee dat curatieve instrumenten of voorzieningen moeten worden ingezet om schade te herstellen (zoals collectieve waterzuivering, bodemsanering of aansprakelijkheidsregimes). Andere problemen zijn dat het schadelijk effect van vele stoffen nog niet onderzocht is (denken we maar aan de verschillende soorten PFAS), en dat het o.m. door de veelheid en verscheidenheid aan bronnen, niet gemakkelijk is de emissienormen af te leiden van de milieukwaliteitsnormen. En dan komt daar nog bij dat de politiek niet steeds doortastende milieumaatregelen wil nemen omwille van electorale redenen of korte-termijn economische belangen.
Dat de inzet van de instrumenten niet altijd goed op elkaar wordt afgestemd, kan worden geïllustreerd door de lage-emissiezones (LEZ) of milieuzones die door vele steden werden ingevoerd om een betere luchtkwaliteit te bereiken. Op zich is dat uiteraard een nobel doel. Bepaalde oude dieselwagens (de uitstoot van dieselwagens is kankerverwekkend) worden niet langer toegelaten terwijl deze nochtans voldeden aan de Europese productnormen toen ze op de markt werden gebracht. Als men hierover dieper nadenkt kan men niet anders dan vaststellen dat (door het gelobby van de autoproducenten) deze productnormen te laks waren, en dat de financiële gevolgen daarvan worden afgewenteld op de consumenten (die hun wagen minder lang dan de normale levensduur kunnen gebruiken) en de steden (die met de reguleringslast opgescheept zitten). Daar kwam nog bovenop dat in 2015 uitkwam dat sommige autoproducenten frauduleuze software in de dieselwagens hadden geïnstalleerd die een foutief beeld gaf van de uitstoot. Overigens is er recent soms sprake van afschaffing van de LEZ of milieuzones voornamelijk omdat het wagenpark stilaan vernieuwd geraakt, en dat de baten niet langer zouden opwegen tegen de reguleringslast. De LEZ of milieuzones op zich hebben echter de luchtkwaliteit in de stadscentra nauwelijks verbeterd; daarvoor zouden LEZ of milieuzones veel groter moeten zijn.
g. Verhandelbare emissierechten
De (directe) regulering in het omgevingsbeleid staat onder druk. Het milieubeleid, en dan vooral in zijn traditionele instrumentarium, vele gedetailleerde regels dus, wordt door sommige beleidsmensen meer en meer als een hinderpaal beschouwd; een hinderpaal voor de groei van bedrijven, voor infrastructuurprojecten, voor jobcreatie … De vraag naar alternatieve, meer marktconforme instrumenten is dan ook niet van de lucht. Een voorbeeld daarvan dat men reeds in het positief recht terugvindt, is een systeem van verhandelbare emissierechten (i.p.v. vaste emissienormen gebonden aan elke hinderlijke inrichting afzonderlijk): de vervuiler mag rechten die hem toelaten een bepaalde hoeveelheid aan verontreiniging uit te stoten, vrij verhandelen met andere vervuilers. Hij kan dus kiezen om investeringen te doen in schone technologieën en emissierechten te verkopen, of geen investeringen te doen en emissierechten te kopen. Een exponent van deze benadering vormt het klimaatbeleid. De klimaatverandering (broeikaseffect) wordt veroorzaakt door de (vooral sinds de tweede helft van de vorige eeuw) enorme toename aan menselijke uitstoot aan koolstofdioxide (CO2), naast aan aantal andere broeikasgassen zoals methaan, De klimaatverandering brengt een globale verwarming van de aarde met zich mee, en leidt tot meer extreme weersituaties (vooral qua neerslag, droogte en hitte) alsook een stijging van de zeespiegel, met gezondheidsrisico’s en natuurrampen (zoals overstromingen) tot gevolg. De verhandelbare emissierechten geven recht op de uitstoot van een bepaalde hoeveelheid CO2, maar die hoeveelheid wordt wel gefaseerd verminderd op termijn, zodat globaal gezien op termijn de totale uitstoot zou moeten verminderen. CO2 is komt evenwel van nature in het milieu voor. Voor vervuilende stoffen ligt een systeem van verhandelbare emissierechten minder voor de hand, aangezien de verhandeling tot een plaatselijke concentratie van de vervuiling kan leiden.
D. Beginselen van het milieubeleid
Naarmate het streven naar een duurzame ontwikkeling op de voorgrond kwam, werd er meer en meer nagedacht over de beginselen van het milieubeleid, met name uitgangspunten bij de keuze van de middelen om de doelstellingen van het milieubeleid te bereiken. Beginselen van het milieubeleid beogen, inhoudelijk gezien, richting te geven aan de formulering en de uitvoering van het milieubeleid door de overheid. De nood aan dergelijke beginselen is juist in het milieubeleid groot, onder meer omdat de wetenschappelijke onzekerheid over bepaalde milieuproblemen dikwijls een belangrijke factor is (denk maar aan de klimaatverandering) en omdat de milieuschade zich soms ver in afstand en tijd manifesteert ten opzichte van de schadeverwekkende gebeurtenis (denk maar aan het afsterven van bossen door de zure regen).
De laatste jaren is er op internationaal en Europees vlak en ook in de meeste staten min of meer een consensus gegroeid over een aantal beginselen van het milieubeleid. Dit heeft veelal tot gevolg gehad dat deze beginselen een juridische verankering hebben gekregen. Dat is onder meer het geval in het Europese Verdragen (m.u.v. het standstill-beginsel, dat wel vervat zit in heel wat milieurichtlijnen) en in het Vlaamse Gewest in het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Het gaat om het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, het beginsel dat de vervuiler betaalt, het voorzorgsbeginsel, het standstill-beginsel en het integratiebeginsel. Met uitzondering van dit laatste beginsel wordt geen enkel van deze beginselen in de wetgeving omschreven, zij worden alleen maar opgesomd. Vooral de laatste drie beginselen vereisen wat toelichting.
Aan het voorzorgsbeginsel ligt het probleem van de wetenschappelijke onzekerheid ten grondslag. Wanneer men wacht met milieumaatregelen te treffen totdat wetenschappelijk vaststaat dat een bepaalde activiteit schadelijk is, is het wellicht te laat. In de meest gebruikelijke betekenis houdt het voorzorgsbeginsel in dat milieumaatregelen niet mogen worden uitgesteld omdat er onvoldoende wetenschappelijke zekerheid bestaat over de milieueffecten van een bepaalde activiteit: ernstige aanwijzingen zijn voldoende. Het betekent dus dat men niet hoeft te wachten op een wetenschappelijke consensus om bepaalde potentiële gevaren voor het milieu aan te pakken. Het Verdrag van Wenen van 1985 ter bescherming van de ozonlaag, en het Klimaatverdrag van New York van 1992 vormen een toepassing van het voorzorgsbeginsel. In tegenstelling tot in de Europese Unie en o.m. het Vlaamse Gewest, is het voorzorgsbeginsel zelf niet erkend in het internationaal recht, wat kan worden geïllustreerd door de Hormonenzaken, handelsgeschillen sinds de jaren 1990 in het kader van de WTO tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie. Daarin kreeg de Europese Unie met zijn unilaterale invoerverboden op vlees vanuit de Verenigde Staten, waar bepaalde hormonen toegelaten zijn, keer op keer ongelijk van de internationale handelsrechters. Er zijn ernstige aanwijzingen dat vlees van hormonaal behandelde dieren slecht is voor de gezondheid van de mens, maar een onomstotelijk bewijs daarvan bestaat (nog) niet, zodat de Europese Unie zich moest beroepen op het voorzorgsbeginsel, wat door de rechters niet werd aanvaard.
Het standstill-beginsel (ook wel het beginsel van non-regressie genoemd) houdt in de eerste plaats in dat een achteruitgang van de toestand van het milieu moet worden tegengegaan. Het milieubeleid mag dus zeker geen verslechtering van de huidige milieutoestand in de hand werken door het beschermingsniveau af te bouwen.
Het integratiebeginsel houdt in dat de eisen inzake milieubescherming ook bij de uitwerking en de uitvoering van het beleid in andere sectoren een volwaardige plaats moeten krijgen en dat men in alle beleidssectoren een duurzame ontwikkeling moet nastreven. Het is inderdaad nutteloos een milieubeleid te voeren wanneer dit beleid wordt tenietgedaan door een milieuonvriendelijk beleid in andere domeinen, zoals industrie, landbouw, economie, vervoer enz. Met andere woorden, het milieubeleid kan maar slagen als ook het beleid in die andere domeinen voldoende rekening houdt met milieuoverwegingen.
De beginselen van het milieubeleid in het Decreet algemene bepalingen milieubeleid richten zich tot de Vlaamse Regering en de ondergeschikte besturen, die er rekening mee moeten houden, niet tot de burger. De parlementaire voorbereiding haalt aan dat de rechter een marginale controle uitoefent, zodat enkel zeer duidelijke (kennelijke) schendingen voor de rechter niet door de beugel zullen kunnen. Het karakter van beleidsbeginselen houdt overigens in dat afwijkingen gerechtvaardigd kunnen zijn door redenen van algemeen belang en met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel. De rechtspraak heeft zich tot nog toe vooral moeten buigen over de juridische draagwijdte van het voorzorgsbeginsel en het standstill-beginsel (en het standstill-effect dat verbonden wordt aan het grondwettelijk recht op de bescherming van een gezond leefmilieu). Dit levert zeer verscheiden en vaak boeiende rechtspraak op, waarbij de tendens is dat de beginselen aan invloed winnen. Zo heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen in 2022 aanvaard dat de minister bevoegd voor omgeving zich mag beroepen op het voorzorgsbeginsel om in de milieuvoorwaarden aan het bedrijf 3M strenge emissienormen op te leggen voor heel wat soorten PFAS, wegens gevaar voor de omwonenden, ondanks dat geen wetenschappelijk bewijs voorligt over de schadelijkheid (i.e. het persistent en bio-accumulerend karakter) van al deze stoffen.
Door bij de invulling van de zorgvuldigheidsnorm uit het burgerlijk recht de beginselen van het milieubeleid (impliciet) te betrekken, kunnen deze laatste een ruimere invloed hebben dan enkel op overheidsinstanties (cf. het verder besproken Shell-arrest in Nederland).
E. De rol van de rechter: terug van weggeweest, met als illustratie de klimaatrechtspraak
De politici krijgen in het omgevingsrecht de hoofdrol. Zowel de planning als de vergunningverlening zijn in België net als in de ons omringende landen doorgaans in handen van politiek verantwoordelijke instanties, zoals de Vlaamse Regering of minister, de deputatie van de provincie, het gemeentebestuur. Bovendien krijgen zij heel wat beleidsvrijheid in hun taken. In sommige andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, ligt de macht ook voor een deel bij de administratie (technocratische of ambtelijke besluitvorming). Beide modellen hebben voor- en nadelen op het vlak van de (on)afhankelijkheid, de wetenschappelijk-technische onderbouwing en de democratische controlemogelijkheden. Door de voorafgaande advisering door de administratie kan het probleem van de mindere deskundigheid van politici worden opgelost. Het probleem van de grotere kans op beïnvloeding door korte termijn- en plaatselijke belangen blijft: politici zijn afhankelijk van hun kiezers.
Daarbij komt dat het omgevingsrecht voor de rest grotendeels uit vele gedetailleerde regels bestaat, en dat omwille van de scheiding der machten de rechter zich niet in de plaats mag stellen van het bestuur. Daardoor lijkt de rol van de rechter in het omgevingsrecht beperkt.
De toenemende juridisering van de laatste decennia zorgde er wel voor dat de rechter geregeld wordt ingeschakeld om plannings- of vergunningsbeslissingen ongedaan te maken (je zou dit een negatieve vordering kunnen noemen). Maar ooit (eind 18de, begin 19de eeuw), in een tijd zonder milieubeleid van de overheid of gedetailleerde regels op milieuvlak, was het de rechter zelf die het beleid bepaalde, die maatschappelijke belangen afwoog. Toen oordeelde de rechter op vordering van boeren of een grote vervuilende fabriek gesloten moest worden. Er bestonden geen emissienormen, en bijgevolg kon de rechter zijn oordeel niet baseren op het feit of de fabriek in overeenstemming met de wet werd uitgebaat. Die tijd ligt al lang achter ons, maar de vraag rijst of de rechter daarom bij de pakken zal blijven zitten.
Tegenwoordig hekelt een deel van de publieke opinie dat de politici de voor een duurzame ontwikkeling noodzakelijke maatregelen (waarop elke burger grondwettelijk misschien wel recht heeft) soms niet nemen. Tot vóór kort werden evenwel geen vorderingen ingesteld om de overheid te verplichten tot het voeren van een bepaald (strenger) milieubeleid (wat je een positieve vordering zou kunnen noemen). Daarin kwam met de zogenaamde klimaatvordering of klimaatzaak in Nederland en België recent verandering. De eisers vroegen aan de burgerlijke rechter de overheid te veroordelen tot het nemen van de nodige maatregelen om een bepaalde reductie van CO2 te bereiken, een reductie waarover politiek en wetenschappelijk een consensus op internationaal niveau bestaat dat deze nodig is om het klimaatprobleem aan te pakken. In Nederland en België werd de klimaatvordering gebaseerd op de artikelen inzake onrechtmatige daad uit het burgerlijk recht en de artikelen 2 en 8 van het EVRM (recht op leven en recht op privé-, familie- en gezinsleven).
In Nederland werd de klimaatvordering (Urgenda)medio 2015 door de rechter in eerste aanleg ingewilligd en in het najaar van 2018 in hoger beroep. Deze uitspraak hield stand voor de Hoge Raadin 2019. De Nederlandse Staat moest bijgevolg de uitstoot van broeikasgassen met 25% verminderen ten opzichte van 1990 tegen eind 2020.
In België is de klimaatzaak in 2015 opgestart, maar liet de uitspraak in eerste aanleg op zich wachten tot in 2021. De rechtbank van Brussel besloot weliswaar dat de overheden onrechtmatig en tegen de betrokken mensenrechten hebben gehandeld, maar liet na hen concrete emissiereducties op te leggen,. Dit arrest werd door het Hof van Beroep te Brussel in 2023 grotendeels bevestigd, zij het dat de vordering ten aanzien van het Waalse Gewest werd afgewezen omdat het wel tamelijk op schema zit om de reducties te halen,
Ook voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zijn er ondertussen klimaatvorderingen ingesteld. Sommige daarvan zijn gestrand op processuele struikelblokken (onontvankelijkheid). In een belangrijk arrest in 2024 werd Zwitserland veroordeeld omdat het te weinig doet om de klimaatverandering aan te pakken, en zo artikel 8 van het EVRM schendt ten aanzien van de eisers (Verein Klimaseniorinnen Schweiz), een groepering van oudere vrouwen. Het EHRM stelt dat staten maatregelen moeten nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen om zo te streven om, in principe binnen drie decennia, klimaatneutraal te worden. Klimaatneutraal worden houdt in dat er netto geen uitstoot aan broeikasgassen is, d.w.z. dat de uitstoot wordt gecompenseerd door de opname van broeikasgassen (bv. door de aanleg van bossen of door technologische toepassingen die CO2 uit de lucht halen). Aldus is het de rechter die de verplichting tot klimaatneutraliteit tegen 2050, die in soft law is opgenomen (met name in de Green Deal van de EU), afdwingbaar maakt.
Naast de klimaatvorderingen van burgers en milieuverenigingen tegen de overheid, ziet men ook een nieuwe soort klimaatvorderingen. Soms worden klimaatvorderingen ingesteld tegen bedrijven die door hun activiteiten de hoofdrolspelers zijn in de klimaatverandering. Deze vorderingen gaan veelal uit van burgers en milieuverenigingen, maar soms ook van de overheid zelf.
Een heel vergaande rechterlijke uitspraak is het in 2021 in eerste aanleg uitgesproken Shell-arrest van de rechtbank van Den Haag in Nederland. Shell is als bedrijf actief in de hele keten van de exploratie en winning van aardolie en aardgas, de raffinage en ten slotte de verkoop van de eindproducten als benzine en diesel via een netwerk van pompstations. Zowel bij de productie in de raffinaderijen, bij de toeleveraars aan de raffinaderijen, als bij de eindgebruikers (o.m. benzine- of dieselwagens) komt CO2 vrij. In de Shell-zaak hebben milieuverenigingen samen met burgers met succes tegen Shell gevorderd. Dat met name niet tegen de overheid, maar tegen een bedrijf wordt gevorderd voor klimaatmaatregelen, is innovatief. De redenering in de rechterlijke uitspraak leunt aan het Urgenda-arrest: het bedrijf handelt onrechtmatig door niet de nodige maatregelen voor emissiereductie te nemen. Tot die conclusie komt de rechtbank door de bovenvermelde mensenrechten te betrekken in de interpretatie van de zorgvuldigheidsnorm. Ook met de emissies door de eindgebruikers werd door de rechtbank (in een bepaalde mate) rekening gehouden. Shell werd het bevel opgelegd tegen 2030 zijn totale emissies aan CO2 met 45% terug te dringen ten opzichte van 2019. Op hoger beroep van het bedrijf is de vordering evenwel in 2024 afgewezen. Ook dat arrest, van het Gerechtshof van Den Haag geeft een belangrijk signaal omdat zoals in eerste aanleg de bovenvermelde mensenrechten (het hof stelt dat de bescherming tegen gevaarlijke klimaatverandering een mensenrecht is) worden betrokken in de interpretatie van de zorgvuldigheidsnorm (door de leer van de indirecte werking van mensenrechten toe te passen), en het bedrijf op grond daarvan verplicht is zijn CO2-uitstoot te beperken. In tegenstelling tot in eerste aanleg wordt niet geoordeeld dat Shell onrechtmatig handelt. De reden hiervoor is dat het hof niet heeft kunnen vaststellen dat de zorgvuldigheidsnorm zover gaat dat Shell een verplichting heeft om haar CO2--emissies met een bepaald percentage terug te brengen. Volgens het hof bestaat in de wetenschap op dit moment onvoldoende overeenstemming over een specifiek reductiepercentage waaraan een individuele onderneming als Shell zich zou moeten houden.
De Amerikaanse staat Californië stelde samen met enkele lokale besturen voor het Supreme Court van San Francisco een klimaatvordering in tegen vijf grote olieconcerns, waaronder Exxon Mobil, Shell en BP. Californië is een staat waar jaarlijkse natuurbranden tot miljarden dollars schade leiden. Volgens de eisers hebben de bedrijven de bevolking en de overheid vijftig jaar lang misleid over de gevaren van fossiele brandstoffen. Californië vraagt o.m. dat de rechter de bedrijven verplicht schadevergoedingen uit te keren en een fonds te spekken waarmee klimaatschade vergoed kan worden. Hier ook vormt het aansprakelijkheidsrecht de juridische basis van de vordering. Jaren eerder hadden bepaalde steden in deze staat reeds tevergeefs een klimaatvordering tegen deze bedrijven aangespannen.
Tevens is er een vraag tot advies bij het Internationaal Gerechtshof hangende om meer duidelijkheid te krijgen over de verplichtingen van staten om de huidige en toekomstige generaties te beschermen tegen de (gevolgen van) klimaatverandering, alsook hun aansprakelijkheid ten opzichte van kleine eilandstaten en hun inwoners die het slachtoffer zijn van de klimaatverandering. Dit advies werd in 2024 gevraagd door o.m. Vanuatu, een eilandstaat waarvan grote delen verdwijnen door een stijgende zeespiegel en tropische stormen. Een uitspraak wordt ten vroegste midden 2025 verwacht. Ofschoon een dergelijk advies niet bindend is, kan het grote invloed hebben op het klimaatbeleid en de klimaatrechtspraak.
F. De omgevingsvergunning in een notendop
a. Een geïntegreerde vergunning
In het Vlaamse Gewest is één van de voor de praktijk belangrijkste materies van het omgevingsrecht de omgevingsvergunning. Volgens het Omgevingsvergunningsdecreet zijn o.m. de volgende omgevingsvergunningen geïntegreerd: de omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen (voor o.m. het bouwen, de aanleg van recreatieve terreinen, een ontbossing), de omgevingsvergunning om te verkavelen (voor het verkavelen van een stuk grond, dit is een stuk grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen als bouwgrond), en de omgevingsvergunning voor de exploitatie van een ingedeelde inrichting of activiteit (voor het exploiteren van hinderlijke inrichtingen, zoals een chemisch bedrijf of een veeteeltbedrijf). Indien iemand iets wil doen dat zowel stedenbouwkundige handelingen als de exploitatie van een ingedeelde inrichting of activiteit omvat (wat bij bedrijven vaak het geval is), dan moet dit alles (indien dit mogelijk is) in één keer worden aangevraagd. Deze aanvraag doorloopt één administratieve procedure en eindigt met één beslissing (bv. waarbij de aanvrager wordt toegelaten het aangevraagd chemisch bedrijf te bouwen en vervolgens te exploiteren).
b. Administratieve procedure en beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen
De administratieve procedure van een vergunningsaanvraag verloopt via het (elektronisch) omgevingsloket. De doorlooptijd van een aanvraag gaat van 60 dagen tot iets minder dan één jaar (administratief beroep inclusief), al naargelang het geval.
De bevoegde overheden die kunnen beslissen over een vergunningsaanvraag zijn, al naargelang het geval, de Vlaamse Regering en de gewestelijke omgevingsambtenaar, de deputatie en het college van burgemeester en schepenen.
Om in de nodige technische deskundigheid in de besluitvorming te voorzien, is er ook ambtelijke inbreng in de beslissingen, via een advies van de gewestelijke of provinciale omgevingscommissie (ambtelijke commissies met vertegenwoordigers van de betrokken diensten, bv. ruimtelijke ordening, milieu, afval of natuur) en/of via het verslag van de provinciale of gemeentelijke omgevingsambtenaar.
In de zogenaamde gewone vergunningsprocedure is er in een openbaar onderzoek voorzien. Dat houdt in dat de aanvraag wordt bekendgemaakt, het dossier bij de overheid ter inzage ligt, en dat iedereen bezwaren en opmerkingen kan indienen bij de overheid, doorgaans is dit het college van burgemeester en schepenen, gedurende een bepaalde periode, voorafgaand aan het nemen van de beslissing door de vergunningverlenende overheid.
Onder meer de aanvrager, adviserende instanties en belanghebbende derden (zoals een buurtbewoner) hebben de mogelijkheid een administratief beroep in te stellen tegen de beslissing in eerste aanleg. Een ontvankelijk administratief beroep werkt in principe schorsend. De aanvrager mag dus niet beginnen bouwen, exploiteren enz. tot de uitspraak in administratief beroep. De vergunningverlenende overheid in beroep neemt een definitieve beslissing over de vergunningsaanvraag in beroep.
Tegen deze beslissing, genomen in laatste administratieve aanleg, kunnen belanghebbenden enkel nog een beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen instellen. Dit behoort niet tot de administratieve procedure. De Raad voor Vergunningsbetwistingen is een gespecialiseerd administratief rechtscollege. De Raad voert een legaliteitstoetsing uit op de beslissing (gaat dus uitsluitend na of de beslissing juridisch correct is genomen) en kan een onregelmatige (d.i. een onwettige) beslissing nietig verklaren, en in hoogdringende zaken in afwachting van een uitspraak ten gronde schorsen. In geval van een vernietiging moet de vergunningverlenende overheid (in beroep) een nieuwe beslissing nemen, nu op een juridisch correcte manier.
In de toekomst is een wijziging te verwachten in deze materie door een decreet dat is aangenomen in 2024, maar dat nog niet van kracht is. Dit decreet maakt de vergunningsprocedure modulair, zodat afhankelijk van de inhoud en aard van de aanvraag, de benodigde modules ingezet kunnen worden. Dit heeft tot gevolg dat er wordt afgestapt van het onderscheid tussen de zogenaamde gewone en de vereenvoudigde procedures, maar dat er tijdens de procedure (bv. naar aanleiding van een wijzigingslus) kan besloten worden een openbaar onderzoek te organiseren. Dit zou het oplossingsgericht vergunnen ten goede komen. De Vlaamse Regering bepaalt de datum van inwerkingtreding van dit decreet. Het is daarbij de bedoeling voldoende tijd te laten zodat iedereen zich kan voorbereiden.
c. Inhoudelijke aspecten van de vergunningverlening
In de vergunningverlening wordt een onderscheid gemaakt tussen een legaliteitscriterium (de vraag of het aangevraagde project wel vergund kan worden volgens de wetgeving) en een opportuniteitscriterium (de vraag of het aangevraagde project strookt met een goede ruimtelijke ordening, d.i. de geijkte uitdrukking in de wetgeving). Als het aangevraagde project wettelijk niet kan vergund worden (bv. omdat het in strijd zou zijn met een bouwverbod dat geldt op het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft, of omdat het volgens een advies dat de watertoets toepast op de aanvraag, niet kan) dan kan de vergunning niet worden verleend en komt de vergunningverlenende overheid niet toe aan de beoordeling van de opportuniteit.
Het is pas als iets wettelijk gezien vergund kan worden (zoals de bouw van een woning in een woongebied), dat de vergunningverlenende overheid het aangevraagde zal toetsen aan het beoordelingscriterium van de goede ruimtelijke ordening. Hierbij beoordeelt de vergunningverlenende overheid of het aangevraagde wel past in de omgeving, of het voldoende architecturale kwaliteit heeft, of de hinder voor de buurt binnen aanvaardbare perken blijft, enz. Hierbij beschikt de vergunningverlenende overheid over een grote beoordelingsvrijheid, doch zij moet wel rekening houden o.m. met uitgebrachte adviezen of het verslag van de omgevingsambtenaar, (desgevallend) met de tijdens het openbaar onderzoek geuite bezwaren en opmerkingen, en (ook desgevallend) met de resultaten van een milieueffectrapport.
De vergunningverlenende overheid kan een vergunning weigeren of verlenen, en aan de vergunning (proportionele) voorwaarden en (in natura of onder bepaalde voorwaarden zelfs financiële) lasten verbinden (zoals het voorzien in parkeerruimte bij een appartementsgebouw of de gratis overdracht van de gerealiseerde wegen bij een verkaveling). Door middel van een voorwaarde probeert de vergunningverlenende overheid het aangevraagde project stedenbouwkundig en milieukundig aanvaardbaar te maken, terwijl het opleggen van een last tot doel heeft het voordeel dat de vergunninghouder verkrijgt voor een deel terug te laten vloeien naar de gemeenschap.